Jane Jacobs(1916-2006)是美國作家、思想家和社會活動家。我1975年在芝加哥大學上Robert E. Lucas Jr.教授的數理經濟學課時,首次聽到她的大名。教授講述自己一篇相當抽象的論文On the Size Distribution of Business Firms(《論商業公司的規模分布》)時,提到她對大城市經濟生活的觀察。

我沒有想到,甚至不敢說Lucas教授當時是否想到,Jacobs的想法啟發了大約十年後面世的新經濟成長論,成為這項經濟學新理論誕生過程中一個重要的組成。

Jacobs永久改變了世人對城市的看法。她觀察敏銳、深諳世間的常理,善於用新穎而富有啟發性的方式捕捉社會進程。今天容我介紹她的研究,看看香港和其他東亞大城市能否從中得益;下周再談談經濟學界如何從她的研究裏獲得啟發。

街道是重要公共空間

Jane Jacobs,1916年生於美國東部賓夕凡尼亞州的產煤小鎮Scranton,只有中學文憑(她其後修讀了不同的大專課程,但沒有正式畢業),在美國出兵越南期間,為免兒子當兵,因而北上移民,入籍加拿大。1968年,在一次有關紐約市興建高速公路貫穿曼哈頓島南部、將社區一分為二的公眾集會上,涉嫌騷亂和刑事罪被捕。

那場保育戰令Jacobs投入一宗以小鬥大的劃時代抗爭。她面對的是世界第一大都會專橫的官方規劃師——紐約市城市規劃總監Robert Moses。最終反建方獲勝。

Jacobs於1961年出版的The Death and Life of Great American Cities(簡體中文版:《美國大城市的死與生》,2005年南京譯林出版社),可說是1950年代後期和1960年代美國城市(尤其是紐約市)幾乎所有弊病的「起訴書」;她狠批當時的城市設計。

美國當時慣常把市區按功能分割為不同的地段,硬性劃定為各種「分區」(zoning),然後剷平貧民窟以騰出空間,把拆遷戶重新安置在法國大師Le Corboisieur式「公園裏的摩天大廈」,又或者英國Ebenezer Howard爵士理想中綠帶環繞、自給自足的「花園城市」。香港麥理浩時代興建的公共屋邨,可說是這項思維的延續。

Jacobs觀察美國街道的運作和市內不同的小區,以此判斷一個城市是否運作有方。她認為,當時的設計師對於城市如何運作,其實一無所知;而只是炮製一些城市「應該」如何運作的理論,再以重建為名,以破而非立的手段來付諸實踐。

崇尚園中高樓的「radiant city」(輻射城市)派和主張城市散開廣布的分散(decentralists)派看似相反,其實殊途同歸。兩派都不明白城市活力的所在,只是為居民打造個人的城堡,讓他們不相往來。

Jacobs認為,街道是城市最重要的公共空間。要從早到晚都熙來攘往,人人你看我、我看你,才能確保治安和衞生。要由朝到晚都有不同來源和背景的顧客,臨街的店舖才會興旺。小公園會為小區增添光彩,但要與四周相襯。生氣蓬勃的街道讓居民有健旺的交流,既有社區生活,又能保持私隱。這樣的地區才有魅力,吸引區外人湧來分享。

正因此,Jacobs直斥美國很多二線城市大造文化區,藉此證明我也有文化本錢,結果只在有節目上演時派點用場,其餘時間渺無人煙,儼如死城。

一個城市如何才能行之有效,Jacobs總結出四個彼此扣連的原則:

一、用途要多。不論社區還是街道,要同時具備幾種主要功能。讓住宅、商店、辦公室、小型工業和公共設施毗鄰,相輔相成,增加城市的活力,讓街道一天到晚都有人流。

二、街段要短。街口之間距離短,城市流通得快,才不會有街段變成死角。

三、新舊並存。要有一些舊樓,與新樓摻雜共生,還要有不同狀況和用途、租用或自用的樓房。舊樓可保留地區的歷史,形成地區的性格,樓價一般也較低,令區內的商住物業有廣泛的層面。

四、人口要密。人口密度要達到臨界點,才能維持文化和經濟的活動。人口稠密曾經一度視為過度擠迫,但不同的建築物本來就是設計予不同的居住密度使用的;人數超出設計密度,才構成過度擠迫的問題。由於把密度與擠迫混為一談,有人設計了各種「中庸」密度的建築,但發覺無論市郊區,還是城市都不適合。

按功能劃分可扼殺活力

Jacobs教曉我們,不同用途的建築物並存,不但不是混亂,反而是高層次的秩序。這是一種有組織的複合體,不是簡單的複合體或無組織的複合體可比。香港的灣仔即為明證,干諾道以北是人為的單一地區,以南是自成的多元地區。社區想要運作良好,主要靠市民的行動,單靠人為設計無法達成。

Jacob的洞見在於,一些城市之所以偉大,正因為多元,甚至看似無序。香港需要鼓勵多元,透過立法分區來「淨化」某個地區之前,還宜三思。

一個社區太成功,有時候也會扼殺了多元化。人口和商業從四面八方蜂擁而至,爭相利用區內的建築物換取最大的收益,以致扼殺多元性。為免出現這種情形,要多發掘有魅力的社區,增加這方面的供應。至於靠分區來達致多元,問題在於任何人為的劃分,最終都難免僵化。

香港製造業北遷後,空置的工業大廈之所以未能改變用途以物盡其用,其中一個障礙就是當年訂下的分區限制。更改地區規劃的過程通常很慢,難以維持區內的經濟活力。

災變性的變革也可能扼殺城市的生命。貧民區是一些人落地生根之前的立足點,不少居民在那裏成長,引以為傲。政府興建住房來取代貧民區,反而造成毀滅性的後果。整個社區連根拔起,居民給扔進用途單一、缺乏生氣的環境。

想要消除貧民區,只能靜待有能力遷出的居民選擇留低,循序漸進來達成;Jacobs很看重循序漸進。大興土木和大型政策表面上是遵循她的原則,但採用災變性的變革,失敗的可能性更大,何況也未能做到新舊樓房並存。

Jacob認為,一個城市想要成功,就要讓不同樓齡的建築物並存。雖然新樓通常較舊樓受歡迎,但推倒舊區代之以新樓,反會令城市死亡。原因顯而易見:新樓租金較高,但租金低,新企業才能生存。以新代舊的重建方式容不下新企業,扼殺成長的動力,令區內的經濟難以發展。

1950至60年代以來,世界各地公營房屋蔚然成風,也慣常以收入來釐定住戶資格。換言之,為低收入人士而建,而由政府提供資助。但是,按收入分等不但間接孤立了社區,更形成標籤效應,分化社會,造成你我有別,抑制階層之間的交流和社區的多元性。

零售業要在多元環境下才能興旺,現在面對公營屋邨的單一環境,覺得發展有限,從而不太熱中經營。再說公營房屋通常規定收入上限,住戶日後若事業有成,也就必須遷出(香港的公屋富戶可選擇繳付雙倍租金)。

Jacobs的看法很簡單,但相當中肯:住戶有歸屬感,願意留下,幫忙改善環境,社區才會興旺;但現在一富起來就要搬走,令區內少了更新的動力。基於其他論據,本欄過去這兩個星期建議,將住戶買斷居屋和租住公屋的「補地價」差額,定在住戶最初遷入時,而不是在決定買斷時的市價。

現在從Jacobs的論點,這方面又多了一個理據:選擇買斷單位、在公營屋邨生根的業主,有助於社區建設。反過來,選擇遷出屋邨的市民也可以為新居所屬的社區增添色彩。

一個城市要有活力,市區發展必然不停改變,要能跟上城市生活的潮流,以開放的態度來迎接變化,不能以一成不變的規劃和準則作繭自縛。Jacobs相信,按功能劃分地區和按收入分配房屋這類規劃,看似打造「理想的城市」,但實際上是錯誤的,只會扼殺城市的活力。一些規劃師不但未懂得這樣理解自己的城市,也忽略了街頭巷尾的平民智慧。

Jacob說服我們,由政府主導的城市規劃是失敗的。市區發展政策牽涉極高的交易成本,對各方面的影響深遠,實在無法單靠自發性的市場交易來處理。Jacobs認為城市是有組織的複合體,這個有機體內存着眾多彼此相連的因素,着手處理時,必須同時面對所有的因素,而不能夠將各種因素分割斬件,便以為可逐一解決。

這也就須要改變決策方式,着重決策過程,而不是只看決策的後果;要善於歸納,而不僅是演繹,多從小處着眼,留心有啟發性的線索,而不只是概括,急於推而廣之。城市發展涉及不同持份者的利害,必須由整個社區和各路持份者參與,共同勾劃;要找到各方都覺得合適的選擇,這也許是唯一的方法。

2009年諾貝爾經濟學獎得主Elinor Ostrom教授研究過一些單靠政府和市場難以解決的政策議題。藉着探討市民之間如何形成各種自願的集體互動交流平台,這位美國女學者逐步就如何管理集體資源的運用,總結出一套效益和公平兼備的規則。這也許是比較好的決策模式。

香港市區重建局最近發揮創意,建議讓遭到拆遷的居民以樓換樓,同時提供臨時調遷的安排,此舉不單保留、甚至加強了本區的多元性,有關的影響甚至可能超出拆遷的範圍。

東亞城市得免前蘇聯「災難」

1990年9月,也就是蘇聯解體前一年,我到莫斯科參觀,沒想到就城市規劃上了實景的一課。抵達機場後,我與團友轉到蘇聯科學院的賓館。旅遊巴大約走了兩個小時,車子離開市中心進入郊區後,只見沿途都是大約一百米見方的長方形街區,除了正中央一棟高聳的住宅,所有的街區均空無一人。

粗略看,住宅佔用的樓面不夠街區的十分之一。街區不但空空如也,而且與下一個街區相隔很遠,這就是規劃的「傑作」。住客下班回家後,肯定足不出戶,一來無處可逛,二來一年到晚夜間溫度普遍低於零度,居民飯後甚至不想散步。這使我想起諾貝爾文學獎前蘇聯得主Aleksandr Solzhenitsyn的巨著《古拉格群島》;不知道蘇聯人是否每個晚上都以伏特加消磨歲月。

東亞城市雖然得免前蘇聯的「災難」,卻未找到有效而又公平的解決之道;1999年的台北之旅,在這方面予我印象最深。從當時新建的遠東國際大飯店頂樓陽台遠眺,發覺市內的高樓隨意地散落各處,看不出彼此的關連。我此前到過的澳洲、歐洲和南北美洲城市,高樓大都位於市中心。但又並非只有台北如此。記憶中,東亞大城市的高樓大都像台北那樣,零星落索;現在的中國內地,包括北京和上海,也都是這樣。

單從經濟角度看,將第一棟高樓建在該市的地王最合常理,這也決定了市中心的位置;由於第一棟高樓附近的地皮水漲船高,其後新建的高樓也都會坐落在這個黃金地段。這當然是經濟學上的「地租斜率」(rent gradient);市中心地皮最貴,距離市中心愈遠地價就愈低。但令人費解的是,東亞除了香港和新加坡,其他城市都不是這樣。

喚醒另一半沉睡的人

我相信,東亞由於經濟增長快,一些主要經濟城市的土地資源有巨大的需求。但這些城市通常也是歷史悠久、早已建成的國家首都。地權沿自前朝,經濟起飛前就已定型。發展權、規劃的條文和規管機構無法及時改進以適應新的發展。分配發展權和作出補償時,也未能做到公平有效。

由於政治利益的干預,經濟上最合理的發展方案可能無法獲批,獲准的是那些在政治上顯得「有理」的,而這些方案又剛好有悖於經濟理性、不符合城市高速發展的需要。高樓散落市內各處是政策失敗的表徵。

一些規劃師和利益方制訂的項目,對這些城市的前景造成很大傷害,很多社區遭連根拔起。市區雖然有所發展,但缺少核心商業區,市內各處任意發展,甚至無法合理地安排公共交通;各大城市急速發展的同時,低效和不公的現象比比皆是。聽說要到這些大城市公幹,由一棟高樓到另一棟,往往一塞就是數小時,一天見不了兩個客,不少董事長和總裁索性到高爾夫球場談生意。

香港總算避免了高樓四散的弊端,這是很大的福分。我們得以成為亞洲數一數二的商業和金融中心,這方面功不可沒。但仍嫌固守早期劃定的分區,拖慢了市區重建的步伐。製造業雖然北遷多年,留下的工業區仍然未能發展出新企業。與此同時,公營房屋令一半市民被困在非自置的物業裏,甚或安插於無歸屬感的社區,對社會事務提不起興趣,儼如酣睡。

一個城市若有一半人沉睡不醒,無法與另一半人交流,社會流轉也就不夠順暢;流轉速度太慢,社會必然分化。Jacobs若仍在生,當會呼籲我們重新喚起那一半沉睡的港人,與另一半市民恢復交流。

Jane Jacobs的大名,在美國有時候與反對發展市郊和淡化市中心的左派知識分子扯在一起。其實,她最抗拒意識形態的標籤。她既不是活在過去、反對發展的保育鬥士,也不是她那一代認為「小才是美」的信徒。她最愛大城市,相信大城市是經濟動力的所在。

參考文獻

Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, Random House, New York, 1961

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