(本文於二零一四年二月二十六日載於信報財經新聞)

 

本欄先前數篇文章從政治經濟學角度探討近百年來福利國家當道下,民主工業化國家的政經分裂局面,而未有考慮其歷史背景。歐洲的福利國家趨勢不限於民主國家,但民主政治發展確有推波助瀾的作用。在歷史學家眼中,這種趨勢實為工業資本主義發展的產物;及至十九世紀,更由此引致自由主義與社會主義兩大意識形態短兵相接,各自演繹大不相同的現代經濟關係。

 

自由主義強調個人自由,維護自由貿易、公平競爭、有限政府、私有產權以及自由放任(laissez faire)的意識形態。社會主義強調平等、鼓吹工人階級與資本家之間的階級鬥爭、否定市場、廢除私有產權、鼓吹集體意識形態;共產主義即屬革命性社會主義意識形態,二十世紀前後在俄羅斯及中國大行其道。

 

時移世易 自由變色

 

上述兩種意識形態矛盾日深,歐洲各國勞資雙方齟齬頻生,社會福利國家隨之應運而生。十九世紀八十年代在俾斯麥(Otto von Bismarck)當政時期,德國政府實施種種社會保障計劃以爭取民心,與社會主義政黨分庭抗禮,得到保守派的支持。英國自由黨則於1906年至1914年間在濟貧法(Poor Law)以外推行社會福利改革,捨十九世紀的古典自由主義,在二十世紀採行嶄新的現代自由主義。

 

古典自由主義視政府威權與專橫為自由的主要威脅,強調政府職能在於維護自由;現代自由主義則視個人自由的威脅源於國家以外範疇,例如資金過度集中、中央集權,以及貧病、長者一無所有的困局。現代自由主義意識形態助長有為政府,鼓吹以政府援助為自由最佳保障。

 

美國及至上世紀三十年代才開始實行現代自由主義的各種主張,而羅斯福(Franklin Delano Roosevelt)總統自1932年推出的各項「新政」(New Deal)措施,則標誌着美國社會福利國家發展的轉捩點。羅斯福總統為何實施「新政」?「新政」內容為何?

 

了解「新政」的種種,應從當年的環球形勢入手。無論在理念或實際層面,經濟大蕭條對古典自由主義及各地民主政治均構成根本威脅。面對同一經濟危機,德國、意大利分別淪為國民社會主義及法西斯主義溫床,共產主義則早已在俄羅斯落地生根。當年德、意、俄三國既實行計劃經濟,亦相繼變為極權國家。在羅斯福總統首任期內,三國更有硬將其獨裁政制施諸別國之勢。

 

獨裁統治 民主失色

 

民主政制在美國的生存空間也一度成疑。有「圍堵政策之父」(father of containment)之稱的喬治 ∙ 凱南(George F. Kennan),既是杜魯門主義的始創人,對發動冷戰也發揮關鍵作用,他私底下曾認為美國應成為極權國家。美國作家李普曼(Walter Lippmann)在羅斯福正式就任總統一個月前拜會他時,也親口對羅斯福進言道:「現在正是關鍵時刻,你除了實行獨裁統治已別無選擇。」

 

即使在公開場合,各方頭面人物均紛紛讚揚在歐洲興起的另類政制,對意大利法西斯主義更尤其推崇。哥倫比亞大學校長、卡內基國際和平基金會會長以及諾貝爾和平獎得主Nicholas Murray Butler,當年亦曾對哥大新生表示,獨裁政權下產生的領袖較民主國家領袖有過之而無不及。

 

極權國家勢力擴張揭開序幕,對自由民主的威脅臻於史無前例的程度。自由主義與社會主義在國際間的一場角力賽由此展開,在全球陷入極左與極右兩大陣營之爭的形勢下,自由民主國家難免前景堪虞。

 

同期,自由民主國家經濟陷於蕭條狀態,銀行紛紛瀕臨倒閉,飽受飢餓失業煎熬者數以百萬計。相較之下,基於中央集權計劃而非自由市場的法西斯主義及共產主義制度,卻似能確保全面就業及經濟繁榮,對於自由主義來說,無論政治或經濟前景皆面臨重大危機。

 

矯枉過正 社政禍生

 

說美國民主制度陷於崩潰邊緣而或改行計劃經濟,未免言過其實,但在當時國民惶恐心態作祟下,福利國家以及國家安全方針自然日受重視,「新政」亦以此為兩大原則。

 

經濟大蕭條難關令先前連續執政十二年的共和黨晚哲不保,為羅斯福及民主黨人創造一舉取而代之的契機。羅斯福以由政府帶動的嶄新經濟計劃復興美國經濟。國家工業平權署(The National Recovery Administration, NRA)、平民保育團(Civilian Conservation Corps, CCC)、田納西河谷管理局(Tennessee Valley Authority, TVA),以及其他各類「新政」機構均由國會成立,以便在經濟事務上賦予政府較大行政權力。

 

美國憲法旨在維護古典自由主義理念,包含不少保障個人權利免受政府侵擾的條文,上述種種「新政」計劃難免因有違憲法精神之嫌而受到法律挑戰,但國會並未因此退縮,反而在改革上勇往直前,通過美國民主發展史上最大膽的一項法案,即1935年的《國家勞資關係法案》(National Labor Relations Act),又稱《華格納法案》(Wagner Act);為大規模工會化運動訂立法律條件。與此同時,美國政府亦就全國最低工資立法採取相關步驟。

 

除了宣布各項「新政」計劃並承諾盡全力掃除經濟隱憂以外,羅斯福亦制定國家安全大計,帶領美國為對抗法西斯主義而戰,其繼任人杜魯門(Harry S. Truman)則在圍堵蘇聯的冷戰作領軍。因此,在1932年至1952年間冒起而隨即稱雄全球的美國,可說具備兩方面歷史功績:一、抵抗法西斯主義及共產主義;二、重新打造資本主義,從古典自由主義軌迹邁向現代自由主義之路。

 

有關「新政」的歷史往往強調羅斯福的個人功績、以其為首的嶄新官僚架構、助其扶搖直上的社會運動,以及他面對的各方外來威脅。羅斯福也一直被視為地位足與華盛頓、林肯相提並論的偉大總統,帶領飽受經濟蕭條困擾的美國稱雄於世,同時令世界各地的自由民主制度得以保全。

 

國會中種種政治聯盟的形成,是美國歷史及政治經濟發展中的一大元素,對福利國家趨勢在該國興起及其特性,均起着舉足輕重的作用。但近人研究歷史的重點已轉移,集中於羅斯福總統任內的國會在福利國家及國家安全至上趨勢的發展。

 

權宜之盟 「新政」關鍵

 

美國南方各州對成就「新政」的作用不可或缺,由於南北戰爭及重建時期的關係,南方一向屬於民主黨陣營。1877年,根據結束重建的政治協議,共和黨入主白宮,民主黨則獲聯邦軍隊撤離南方各州,非裔美國人從此不再有法定選舉權。即使延至1938年,南方各州非裔美國人中得以登記為選民者仍不足4%。

 

南方各州感恩戴德,對民主黨一直擁護有加,直至該黨在上世紀六十年代一改初衷,轉為支持當時的民權立法。相反,在「新政」實施初期,基於同一理由,只能在南方以外州份投票的黑人選民,其中大部分則一直投票支持共和黨。

 

南方各州民粹主義、種族主義兼愛國心重的民主黨人,與羅斯福結為二十世紀美國自由主義盟友。「新政」時期的國會中人絕大部分為民主黨人,而把持其中各委員會的民主黨人主要來自種族主義強烈的南方各州,在「新政」激進運動中發揮領軍作用,對羅斯福政府經濟計劃及工會化實驗全力支持。

 

羅斯福總統甘於接受與南方各州民主黨人的「魔鬼交易」,容許在新政措施中烙下該黨有違自由作風的印記。南方經濟有賴黑人充當的廉價勞工,因而設法確保「新政」經濟計劃及勞工權益法案將大量務農及當家傭的黑奴剔除在外。有關經濟計劃的設計,亦以惠及南方各州為首要目標。

 

在日軍偷襲珍珠港以前,美國的軍備優勢有賴以南方各州為首,針對德、日法西斯軍事擴張的反抗行動。德國法西斯主義者本欲借助美國南方民主黨人的種族主義特性,藉以爭取美國在二戰中維持中立。不過,除卻尚武愛國主義文化與德國相近以外,南方各州基於在經濟上對農業出口的依賴,向來擁護自由貿易,成為其極力反對法西斯主義的主要動力。

 

國安社福 相輔相成

 

因此,美國鼓吹「白人至上」的種族主義人士,帶頭推翻約制美國在戰事必須保持中立的法案,並推動美國首次於和平時期强制國民服兵役,以及推行大型軍備武裝計劃。事實上,在羅斯福呼籲一舉催毀納粹暴政之前,南方各州民主黨人就已採取上述行動。羅斯福後來也不免來一次「魔鬼交易」,為對抗希特拉而與斯大林結盟。

 

及至冷戰初期,南方各州的愛國主義、經濟利益與種族主義傾向,仍繼續主導美國資本主義及外交政策。另一方面,在內憂外患交迫心理影響下,更衍生出惡名昭彰的麥卡錫(McCarthy)「獵巫」(witch-hunt)行動,藉以剷除國內共產黨分子。事實上,美國政府並無真正染指經濟事務,而計劃經濟亦從未在美國出現。不過,美國政府確曾通過以私營或公營夥伴合作方式為基礎並極具政治、經濟本錢的組織,以期對經濟活動作出主導。整體而言,美國經濟的規劃程度也因而有所提高。

 

二十世紀下半葉,在南方民主黨政客密切注視下,美國對外援助及國防開支大增程度史無前例、核武裝備大幅擴充,而政府機關、工會及民權組織又大舉清除左翼分子。以反共產主義為由,美國介入國際事務變得冠冕堂皇,但這個超級大國在復興歐洲的同時,卻又陷入後殖民時期環球紛爭的困境。

 

「新政」在倫理道德上所作的妥協,也是美國所以展現有違公平與自由原則傾向的根源所在。美國制定各類種族主義法例,更終在上世紀六十年代釀成波瀾壯闊的黑人民權運動。而導致美國進一步以社會福利及國家安全為國策,相信與詹森個人的南方民主黨保守派背景不無關係。 1963年,在甘迺迪(John Kennedy)總統遇弒之後,美國副總統詹森(Lyndon B. Johnson)隨即繼任總統之職。詹森任內有兩大壯舉:一為「抗貧戰爭」(War against Poverty),二為越南戰爭。兩者導致美國在上世紀七十年代出現經濟危機,陷入滯脹。

 

現代美國自由主義誕生於經濟大蕭條及兩次世界大戰時期,其中結合多元民主理念、受規管資本主義經濟、過度膨脹而又已成改革燙手山芋的社會福利國家國策,而在羅斯福當政時期制定的國家安全至上方針,既曾有助戰勝法西斯主義及共產主義,至今仍不時供美國藉以扮演自由世界警察角色。歐美的福利國家趨勢除了源於先前在本欄探討的政治經濟可悲邏輯以外,也是近百年來歷史背景的產物,其中引發例如沉重公債以及低收入單親家庭種種問題,勢將在本世紀繼續影響各地民生。

 

 

參考文獻:

 

Jonathan Alter, The Defining Moment: FDR’s Hundred Days and the Triumph of Hope, Simon & Schuster, 2007

 

Ira Katznelson, Fear Itself: The New Deal and the Origins of Our Time, Liveright, 2013

 

 

「再創香港奇蹟」系列 • 之十一

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