（本文于二零一四年二月二十六日载于信报财经新闻）
本栏先前数篇文章从政治经济学角度探讨近百年来福利国家当道下，民主工业化国家的政经分裂局面，而未有考虑其历史背景。欧洲的福利国家趋势不限于民主国家，但民主政治发展确有推波助澜的作用。在历史学家眼中，这种趋势实为工业资本主义发展的产物；及至十九世纪，更由此引致自由主义与社会主义两大意识形态短兵相接，各自演绎大不相同的现代经济关系。
自由主义强调个人自由，维护自由贸易、公平竞争、有限政府、私有产权以及自由放任（laissez faire）的意识形态。社会主义强调平等、鼓吹工人阶级与资本家之间的阶级斗争、否定市场、废除私有产权、鼓吹集体意识形态；共产主义即属革命性社会主义意识形态，二十世纪前后在俄罗斯及中国大行其道。
时移世易 自由变色
上述两种意识形态矛盾日深，欧洲各国劳资双方龃龉频生，社会福利国家随之应运而生。十九世纪八十年代在俾斯麦（Otto von Bismarck）当政时期，德国政府实施种种社会保障计划以争取民心，与社会主义政党分庭抗礼，得到保守派的支持。英国自由党则于1906年至1914年间在济贫法（Poor Law）以外推行社会福利改革，舍十九世纪的古典自由主义，在二十世纪实行崭新的现代自由主义。
古典自由主义视政府威权与专横为自由的主要威胁，强调政府职能在于维护自由；现代自由主义则视个人自由的威胁源于国家以外范畴，例如资金过度集中、中央集权，以及贫病、长者一无所有的困局。现代自由主义意识形态助长有为政府，鼓吹以政府援助为自由最佳保障。
美国及至上世纪三十年代才开始实行现代自由主义的各种主张，而罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）总统自1932年推出的各项「新政」（New Deal）措施，则标志着美国社会福利国家发展的转折点。罗斯福总统为何实施「新政」？「新政」内容为何？
了解「新政」的种种，应从当年的环球形势入手。无论在理念或实际层面，经济大萧条对古典自由主义及各地民主政治均构成根本威胁。面对同一经济危机，德国、意大利分别沦为国民社会主义及法西斯主义温床，共产主义则早已在俄罗斯落地生根。当年德、意、俄三国既实行计划经济，亦相继变为极权国家。在罗斯福总统首任期内，三国更有硬将其独裁政制施诸别国之势。
独裁统治 民主失色
民主政制在美国的生存空间也一度成疑。有「围堵政策之父」（father of containment）之称的乔治 ∙ 凯南（George F. Kennan），既是杜鲁门主义的始创人，对发动冷战也发挥关键作用，他私底下曾认为美国应成为极权国家。美国作家李普曼（Walter Lippmann）在罗斯福正式就任总统一个月前拜会他时，也亲口对罗斯福进言道：「现在正是关键时刻，你除了实行独裁统治已别无选择。」
即使在公开场合，各方头面人物均纷纷赞扬在欧洲兴起的另类政制，对意大利法西斯主义更尤其推崇。哥伦比亚大学校长、卡内基国际和平基金会会长以及诺贝尔和平奖得主Nicholas Murray Butler，当年亦曾对哥大新生表示，独裁政权下产生的领袖较民主国家领袖有过之而无不及。
极权国家势力扩张揭开序幕，对自由民主的威胁臻于史无前例的程度。自由主义与社会主义在国际间的一场角力赛由此展开，在全球陷入极左与极右两大阵营之争的形势下，自由民主国家难免前景堪虞。
同期，自由民主国家经济陷于萧条状态，银行纷纷濒临倒闭，饱受饥饿失业煎熬者数以百万计。相较之下，基于中央集权计划而非利伯维尔场的法西斯主义及共产主义制度，却似能确保全面就业及经济繁荣，对于自由主义来说，无论政治或经济前景皆面临重大危机。
矫枉过正 社政祸生
说美国民主制度陷于崩溃边缘而或改行计划经济，未免言过其实，但在当时国民惶恐心态作祟下，福利国家以及国家安全方针自然日受重视，「新政」亦以此为两大原则。
经济大萧条难关令先前连续执政十二年的共和党晚哲不保，为罗斯福及民主党人创造一举取而代之的契机。罗斯福以由政府带动的崭新经济计划复兴美国经济。国家工业平权署（The National Recovery Administration, NRA）、平民保育团（Civilian Conservation Corps, CCC）、田纳西河谷管理局（Tennessee Valley Authority, TVA），以及其他各类「新政」机构均由国会成立，以便在经济事务上赋予政府较大行政权力。
美国宪法旨在维护古典自由主义理念，包含不少保障个人权利免受政府侵扰的条文，上述种种「新政」计划难免因有违宪法精神之嫌而受到法律挑战，但国会并未因此退缩，反而在改革上勇往直前，通过美国民主发展史上最大胆的一项法案，即1935年的《国家劳资关系法案》（National Labor Relations Act），又称《华格纳法案》（Wagner Act）；为大规模工会化运动订立法律条件。与此同时，美国政府亦就全国最低工资立法采取相关步骤。
除了宣布各项「新政」计划并承诺尽全力扫除经济隐忧以外，罗斯福亦制定国家安全大计，带领美国为对抗法西斯主义而战，其继任人杜鲁门（Harry S. Truman）则在围堵苏联的冷战作领军。因此，在1932年至1952年间冒起而随即称雄全球的美国，可说具备两方面历史功绩：一、抵抗法西斯主义及共产主义；二、重新打造资本主义，从古典自由主义轨迹迈向现代自由主义之路。
有关「新政」的历史往往强调罗斯福的个人功绩、以其为首的崭新官僚架构、助其扶摇直上的社会运动，以及他面对的各方外来威胁。罗斯福也一直被视为地位足与华盛顿、林肯相提并论的伟大总统，带领饱受经济萧条困扰的美国称雄于世，同时令世界各地的自由民主制度得以保全。
国会中种种政治联盟的形成，是美国历史及政治经济发展中的一大元素，对福利国家趋势在该国兴起及其特性，均起着举足轻重的作用。但近人研究历史的重点已转移，集中于罗斯福总统任内的国会在福利国家及国家安全至上趋势的发展。
权宜之盟 「新政」关键
美国南方各州对成就「新政」的作用不可或缺，由于南北战争及重建时期的关系，南方一向属于民主党阵营。1877年，根据结束重建的政治协议，共和党入主白宫，民主党则获联邦军队撤离南方各州，非裔美国人从此不再有法定选举权。即使延至1938年，南方各州非裔美国人中得以登记为选民者仍不足4%。
南方各州感恩戴德，对民主党一直拥护有加，直至该党在上世纪六十年代一改初衷，转为支持当时的民权立法。相反，在「新政」实施初期，基于同一理由，只能在南方以外州份投票的黑人选民，其中大部分则一直投票支持共和党。
南方各州民粹主义、种族主义兼爱国心重的民主党人，与罗斯福结为二十世纪美国自由主义盟友。「新政」时期的国会中人绝大部分为民主党人，而把持其中各委员会的民主党人主要来自种族主义强烈的南方各州，在「新政」激进运动中发挥领军作用，对罗斯福政府经济计划及工会化实验全力支持。
罗斯福总统甘于接受与南方各州民主党人的「魔鬼交易」，容许在新政措施中烙下该党有违自由作风的印记。南方经济有赖黑人充当的廉价劳工，因而设法确保「新政」经济计划及劳工权益法案将大量务农及当家佣的黑奴剔除在外。有关经济计划的设计，亦以惠及南方各州为首要目标。
在日军偷袭珍珠港以前，美国的军备优势有赖以南方各州为首，针对德、日法西斯军事扩张的反抗行动。德国法西斯主义者本欲借助美国南方民主党人的种族主义特性，藉以争取美国在二战中维持中立。不过，除却尚武爱国主义文化与德国相近以外，南方各州基于在经济上对农业出口的依赖，向来拥护自由贸易，成为其极力反对法西斯主义的主要动力。
国安社福 相辅相成
因此，美国鼓吹「白人至上」的种族主义人士，带头推翻约制美国在战事必须保持中立的法案，并推动美国首次于和平时期强制国民服兵役，以及推行大型军备武装计划。事实上，在罗斯福呼吁一举催毁纳粹暴政之前，南方各州民主党人就已采取上述行动。罗斯福后来也不免来一次「魔鬼交易」，为对抗希特拉而与斯大林结盟。
及至冷战初期，南方各州的爱国主义、经济利益与种族主义倾向，仍继续主导美国资本主义及外交政策。另一方面，在内忧外患交迫心理影响下，更衍生出恶名昭彰的麦卡锡（McCarthy）「猎巫」（witch-hunt）行动，藉以铲除国内共产党分子。事实上，美国政府并无真正染指经济事务，而计划经济亦从未在美国出现。不过，美国政府确曾通过以私营或公营伙伴合作方式为基础并极具政治、经济本钱的组织，以期对经济活动作出主导。整体而言，美国经济的规划程度也因而有所提高。
二十世纪下半叶，在南方民主党政客密切注视下，美国对外援助及国防开支大增程度史无前例、核武装备大幅扩充，而政府机关、工会及民权组织又大举清除左翼分子。以反共产主义为由，美国介入国际事务变得冠冕堂皇，但这个超级大国在复兴欧洲的同时，却又陷入后殖民时期环球纷争的困境。
「新政」在伦理道德上所作的妥协，也是美国所以展现有违公平与自由原则倾向的根源所在。美国制定各类种族主义法例，更终在上世纪六十年代酿成波澜壮阔的黑人民权运动。而导致美国进一步以社会福利及国家安全为国策，相信与约翰逊个人的南方民主党保守派背景不无关系。 1963年，在肯尼迪（John Kennedy）总统遇弒之后，美国副总统约翰逊（Lyndon B. Johnson）随即继任总统之职。约翰逊任内有两大壮举：一为「抗贫战争」（War against Poverty），二为越南战争。两者导致美国在上世纪七十年代出现经济危机，陷入滞胀。
现代美国自由主义诞生于经济大萧条及两次世界大战时期，其中结合多元民主理念、受规管资本主义经济、过度膨胀而又已成改革烫手山芋的社会福利国家国策，而在罗斯福当政时期制定的国家安全至上方针，既曾有助战胜法西斯主义及共产主义，至今仍不时供美国藉以扮演自由世界警察角色。欧美的福利国家趋势除了源于先前在本栏探讨的政治经济可悲逻辑以外，也是近百年来历史背景的产物，其中引发例如沉重公债以及低收入单亲家庭种种问题，势将在本世纪继续影响各地民生。
参考文献：
Jonathan Alter, The Defining Moment: FDR’s Hundred Days and the Triumph of Hope, Simon & Schuster, 2007
Ira Katznelson, Fear Itself: The New Deal and the Origins of Our Time, Liveright, 2013
「再创香港奇迹」系列 • 之十一
