(本文於2017年1月25日載於《信報財經新聞》)

 

多年來,樂施會透過研究、倡議運動、公眾教育,以及資助本地組織的扶貧計劃,推動「親貧」(pro-poor)政策;從設立官方「貧窮線」、落實最低工資,以至建議低收入在職家庭津貼(低津),該會在香港的工作成績斐然。

 

該會無疑有些極具價值的服務,但其倡議運動、教育計劃所根據的政策研究卻是走錯方向,令人對它對政策與公眾教育的影響力引以為憂。

 

誠然樂施會確能理解貧窮實在牽涉各類問題,但它卻只提出隨意拼湊大雜燴式的建議,把與貧窮有關的各項因素轉化為政策目標,而因素背後的因果關係則輕輕帶過。

 

錯判形勢假設

 

舉例來說,該會成功倡議按家庭人數,以家庭入息中位數的一半為指標,制定官方「貧窮線」,貧窮線以下的收入水平界定為貧窮。但要界定貧窮,貧窮線是否理想辦法?統計貧窮線以下家庭百份比,又是否衡量人口中貧窮升降趨勢的理性指標?

 

樂施會亦提出低收入在職家庭津貼建議,認為是項津貼將對按官方所訂貧窮線界定的貧窮家庭有所幫助。

 

該會認為個人工資低即等如貧窮,主張透過增加最低工資扶貧,然而領取最低工資者是否一定來自貧窮家庭?若非如此,則提高最低工資又如何有助減貧?

 

樂施會倡議的本地扶貧措施為數不少,上述三項措施既已實施,不妨在此評估其成效。

 

根據《綜合住戶統計調查按季統計》2011年第三季至2012年第二季(法定最低工資落實初期)的數據,領取最低工資在職者,有36.4% 來自入息高於中位數的住戶;有80.5% 來自入息在收入第20百份位數以上的住戶,換言之接近官方「貧窮線」所界定的貧窮家庭。由此可見,最低工資法只能隨機抽出貧窮家庭;更有甚者,領取最低工資者,有5.8% 來自入息超過收入80百份位數的住戶。

 

該會的錯誤分析實由於錯誤設定工資低者必然來自低收入家庭,這顯然不符香港的社會現況,世界各地進行相關實證研究的國家,包括美國、英國、加拿大等,情況亦同有此現象。

 

事實擺在眼前,為何樂施會未加檢視就貿貿然展開倡議運動?從政者為求獲選或連任而支持提高最低工資,可說是不難理解,但致力扶貧的樂施會,何以支持顯然難望奏效的政策措施?「後真」(post truth)一詞近日極為風靡,但若論追本溯源,其實是存在已久,且不乏擅此道者。

 

樂施會對推動政府採納貧窮線不遺餘力,但以入息中位數一半作為貧窮線指標,減貧無望,遑論滅貧,更與聯合國與世界銀行公佈,要減少全球每日收入低於1美元(後經修訂為1.9美元)的貧窮人口的千禧減貧目標相去甚遠。

 

撥亂反正指標

 

在1970年的高峰期,全球37億人口之中,有22億(60.1%)每日收入低於2美元;1981年,仍有44% 世界人口活在貧窮線(經修訂後每日收入為1.90美元)以下;及至2015年,是項數字則降至9.6%。此等數字的共通之處,在於均以經生活成本調整之絕對收入水平作為界定貧窮的指標,而非根據生產力日增而導致生活水平提升的相對水平。

 

以絕對收入水平為指標,肯定較基於相對收入水平合理,後者較適用於衡量不均現象,而非貧窮問題。香港的「綜合社會保障援助」(綜援)計劃所定收入水平經固定生活成本調整,而非基於隨時變動的生活水平上升而不斷提高援助,簡而言之,其背後的貧窮概念,主要以絕對收入水平為依據。

 

要檢視相對收入水平如何不可靠,可從1985至2015年本地住戶及個人貧窮率加以分析。

 

《香港貧窮情況報告》指出,自2009年至2015年,貧窮線以下的家庭由541000 增至570000,但同期此等家庭中的貧窮人口則由134.8萬減至134.5萬。這些數字並未把政府扶貧措施考慮在內。

 

可見在本地人口仍處於增長期間,處於官方界定貧窮綫以下住戶的人口一直維持穩定。期間家庭數目增幅較大,反映小型家庭持續增加,皆因子女成年後多不願與父母同住,而新婚或再婚也是家庭數目日增的因素。

 

利用上述數據,可將官方「貧窮線」推回至1985年。住戶貧窮率的計算可包括政府的恆常現金福利在內,而適齡工作住戶(20至64歲)、長者住戶(65歲以上),以及經濟上活躍和經濟上不活躍住戶的貧窮率,一一可作個別估算,所得結果頗為耐人尋味。

 

其中至為關鍵的重點在於:適齡工作住戶與長者住戶個別估算之下,住戶貧窮率表現一直極為穩定。【圖1】顯示,適齡工作住戶的貧窮率介乎8.5% 至13.9%,長者住戶貧窮率則介乎29.3% 至33.3%;貧窮線下適齡工作住戶人數由370,000 增至790,000,長者住戶人數則由111,000 升至394,000。同期整體住戶貧窮率上升,主要在於長者住戶所佔比例持續增加。

 

 

貧窮率所以上升,皆因住戶大都已非在職,全無收入或收入甚低。對於長者住戶,以收入作為官方所界定的貧窮指標,既不合理,亦根本無法反映家庭成員是否貧窮;收入貧窮線充其量只應適用於適齡工作住戶。

 

觀乎經濟活躍的適齡工作住戶,其貧窮率表現極為穩定,於1985-2015 的30年期間一直平均維持在10.0% 左右:首10年為8.1%,處於最低點;次10年為11.6%;最後10年則為10.7%。

 

首10年的貧窮率屬異常偏低,背後原因可追溯至中國對外開放初期,香港生產力迅速增長,惠及不少低技術工人;亞洲金融風暴後,即使貧窮率平均上升2%有多,其後則維持穩定。

 

1985-2015年期間,整體適齡工作住戶的貧窮率亦相當穩定,皆因大部份為經濟活躍住戶,佔所有適齡工作住戶的94.6%;非經濟活躍住戶的貧窮率則較高,平均達57.2%,此亦在預期之內。

 

要瞭解香港社會的貧窮成因,應仔細研究其勞動力。1996年以後,本港男性勞動人口一直維持在190萬,升勢呆滯,女性勞動人口則由110萬上升至160萬(家庭傭工除外)。由於勞動力在質和量兩方面均未見顯著改善,生產力亦未見增長。就業市場人力供應短缺,吸引了不少低技術女性工人(以新移民為主)投入勞工市場,但無助於減少貧窮線以下的低收入住戶比率。

 

再者,適齡工作住戶之中,離婚住戶所佔的比例漸見增加,1985至2015年期間,由1.7% 增至9.1%,其中主要是貧窮線以下低收入住戶。同期已婚住戶所佔比例則由78.2%減至67.7%。工資分佈中,低收入勞動女性比例趨升,加上離婚住戶日增,遂成為香港貧窮人口的兩大成因。減貧措施應聚焦於家庭形成及離婚情況的變化趨勢。

 

正視「瀕窮」真相

 

樂施會倡議的另一項突出的扶貧工作,乃建議向低收入在職家庭發放津貼,這可說是佛利民首倡引入負入息稅(negative income tax),透過直接現金津貼以協助低收入家庭的改良版。

 

2015年列入官方「貧窮線」以下的家庭數目,若扣除現金資助,估計有36萬戶;若將現金及實物資助一併扣除,則為數27萬。照合理推算,應有約20萬經濟活躍的家庭受惠於低收入在職家庭津貼計劃。結果有約31800戶提交申請,20633戶獲得批准;按照政府制定的貧窮線標準,在原先估計的低收入家庭總數之中,僅得約十份之一合乎資格。

 

問題究竟出在哪裡?何以有這麼大的估計誤差?

 

任何新推出的計劃,往往在初期會遇到多少問題,但無論作出何種合理調整,均難以把合資格家庭數目與原先估計的20萬拉近。樂施會根據2014年內部研究估計,本地低收入家庭為數189500;在其公佈的《香港貧窮狀況報告(2011—2015年)》中,有如此推斷:「『低津』的申請數字明顯少於政府估計,當中涉及申請條件苛刻、申請表格過份複雜、亦有少數族裔家庭表示由於語言所限難以申請。」不過,誤差程度高達十倍,總不能歸咎於開展計劃初期的困難吧!

 

上述估算基於《綜合住戶統計調查按季統計》,調查中收入是否有少報的可能?在接受調查時隨口作答與申請「低津」時必須宣誓畢竟大有分別。少報入息也許時有發生,但規模與誤差之大,實在令人咋舌。

 

根據實際經驗,貧窮家庭的生活難望在短期內改善。按照佛利民的「長期恆常收入」(permanent income)概念,貧窮家庭收入往往在多年內,甚至在數十年間持續偏低,但在每一年中,一個家庭的「短暫過渡性收入」(transitory income)之中,或會有一部份大上大落。低收入家庭由於缺乏在職保障,工作亦多屬散工或兼職,其收入更有相當大部份屬於「短暫過渡性」。

 

貧窮線不宜用作界定貧窮的指標,因為單憑一年的家庭收入分佈數據,難免墮進把「短暫過渡性收入」分佈誤作穩定「長期恆常收入」的陷阱,實際上低收入家庭的收入情況經常有變動;整體人口的貧窮率或會長期維持穩定,但貧窮線以下的家庭,說不定每年都出現變化。

 

由於家庭收入隨時變動,每年不同,經濟狀況亦會按每年變化而出現不同定位。在合著《追逐美國夢》(Chasing the American Dream)一書中,Mark Rank、Thomas Hirschl、Kirk Foster三位社會學家根據年齡介乎25 至 60歲美國人長達44年的縱向數據,列出美國人口在一生之中體驗貧富的百份比,研究結果發人深省。

 

研究發現,美國有12% 人口會在一生中至少有一年置身最高收入1%分佈之中,一生中至少有一年置身於最高收入5%及10%分佈中的美國人口比率分別為39%及56%,而置身最高收入20%分佈的更高達73%;可見大部份美國人終其職業生涯,都至少有一年的富裕體驗。另一方面,在25 至 60歲期間,則分別有40% 與 54% 的美國人至少經歷一次貧窮或瀕窮。

 

由於以單一準則界定制訂貧窮線基於單一數據,難免令人產生貧窮戶長期貧窮的印象,亦難免對以貧窮線界定貧窮的概念存疑。

 

假若某年的收入只屬臨時性質,不少瀕窮而在貧窮線以下的家庭,或會因為收入一時偏低而不願申請「低津」,只有短期內難望回復貧窮線以上的家庭才會有申請意欲。

 

當前「低津」申請率偏低,反映估計為數約20萬處於貧窮綫以下的經濟活躍家庭中,真正貧窮家庭所佔比例依然甚低。不過,瀕窮家庭或較預期為多,甚至包括收入或會於某一年處於貧窮線以上的家庭。

 

我認為應將此等家庭列為「瀕窮」,而瀕窮家庭大概佔本港人口三份之一。他們缺乏高技術工種所需技能,未能負擔購買小型住宅物業的高昂按揭首期。事實上,瀕窮家庭遠較貧窮家庭為多,前者的困境亦須在未來五年內加以正視,住屋擁有權可迅速解決問題,但長遠收入則取決於技能方面的投資了。

 

單憑收入界定貧窮固然大有局限,只從某年某月的收入著眼更存在極大漏洞。貧窮問題千頭萬緒,實在難望單靠簡單對策解決。在香港以至世界各地,樂施會對扶助貧弱一向成績斐然,但說到社會政策,實非所長。

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