(本文於二零一四年一月二十九日載於信報財經新聞)
行政長官2014年《施政報告》中的重點措施是「低收入在職家庭津貼」,旨在為新訂立的貧窮線以下(或近乎以下)的低收入在職家庭提供收入補助。根據報告所言,政府估計每年涉及的開支約為30億元,超過20萬低收入家庭受惠,總人數共達71萬,其中包括18萬合資格兒童及青少年。
建議中的收入重新分配計劃,與美國「賺取所得稅抵免」計劃(Earned Income Tax Credit Scheme)大同小異,後者取材自佛利民(Milton Friedman)提出的「負所得稅」(negative income tax)(見1962年出版的《資本主義與自由》[Capitalism and Freedom]190至195頁),加以優化而成。特區政府此一建議,旨在把資助額與工作時數掛鉤,藉以紓緩收入重新分配的消極效應。至於實際成效如何,還須視乎計劃細節,有關詳情還待公布,我固然希望政府在制訂計劃的過程中,已征詢經濟學者的意見。
解決貧窮問題殊非易事,卻至少可從兩大層面入手,首先是處理貧窮直接造成的效應。貧者收入既低,所能負擔的消費水平亦自然偏低,為貧者提供津貼,有助其提高消費,同時減輕貧窮的直接效應,亦即低消費水平。最有效的達標方法莫如以現金為本的收入重新分配政策,而非費時失事的實物資助方式。收入補貼應純以收入水平、工作時數,以及家人數目為依據,而不涉其他因素。
其次是化解造成個人收入偏低的種種成因。這問題往往錯綜復雜,但歸根究底,關鍵只系於生產力低;解決之道則關乎如何促進經濟增長。本欄將連續兩周分別探討上述兩個問題。
惻隱之心 扶貧之本
佛利民認為先處理第一個問題是明智之舉。他認為貧窮是一種界外效應(externality)。在上世紀五十年代鄂哈特基金會(Earhart Foundation)舉辦的一項保守派學者會議上,佛利民首度提出貧者引致非貧者不快,因而產生負面界外效應的論點;他更向在座的保守派學者提問,會否樂見家門前有人餓死。
當時,「福利國家」(welfare state)概念備受推崇,被視為幾乎可解決所有社會問題。人們覺得不靠政府而另覓解決方案的提議是匪夷所思,而學術界的立場亦傾向支持以收入重新分配方式扶貧。可惜半世紀下來,社會福利主義對減貧以至許多其他社會問題未起作用,只是時人對「社福國家」(social welfare state)種種令人失望的弊端不得而知。現今在累積半世紀的經驗及研究成果之後,社福國家及相關政策對各類社會問題適得其反的負面作用,才逐漸為人所知曉。
佛利民的上述觀點,固然可追溯至阿當史密斯(Adam Smith)在《道德情操論》(The Theory of Moral Sentiments)中所演繹的濟貧扶弱、人間有情概念。善心乃人性特質,能驅使人對境遇較差者慷慨為懷。不過,善心終究有其限度,傾囊濟世只有聖人才能辦到,而世間上聖人也從來不多,但把自已部分資源用以濟貧,在某程度上倒是人皆有之的意願。
貧無分界 心有偏差
借助政府之力促成收入重新分配,正合乎佛利民倡議的觀點,因為減貧過程中難免出現坐享其成的風氣,單靠志願私人善舉並不足夠;若只是某人行善濟貧,紓緩了其他人所受負面界外效應的不快,令行善意欲下降,反會造成社會上缺乏善行的情況。
實際上,政府以征稅方式達到收入重新分配,看來只顧及本地濟貧,外地即使有貧苦不堪的境況,也不屬其關注範圍。不少發達國家撥作收入重新分配的資源,似亦遠超調整一般人善心所受負面界外效應所需的程度。
再者,在本地社會扶貧不惜大灑金錢,對境外處於水深火熱的貧民卻一毛不拔,在道德上又理據何在?我認識的自由派朋友大都對此無甚表示,他們對援助外地赤貧民眾的意欲確實較低;但本地社會相對繁榮,貧民的困苦程度相對較輕,他們卻樂於以稅務收入重新分配的方式加以扶助,有時甚至會對新移民采取敵視態度。
對收入重新分配表現過度雀躍,顯然往往出於政治上的考慮,這一傾向在民粹主義高漲的民主陣營中尤其明顯。政治總離不開以親疏有別為出發點:與同路人分享政治權益,非我族類則拒諸門外;民主政治賦予公民以選舉權,非公民即無從參與其事。在如此安排下,一種內向型的觀念油然而生,與市場上經濟交流的模式格格不入。香港在身份認同日趨內向的政體發展下,社會整體上對收入重新分配日益重視,可說是自然延伸而已。
惰性天生 不可不察
佛利民相信收入重新分配雖有其道理,但應有所節制,只限向無法自助、並非自作自受者伸出援手。以低收入在職家庭津貼形式施行的收入重新分配,宗旨應在避免衍生出社會福利國家,其中考慮因素有以下兩點:
首先,收入重新分配所產生的「有礙工作意欲效應」(negative work incentive effect)可分兩類:一是須繳付入息稅而未能盡享勞動成果者,其工作意欲自然受挫;二是得享現金津貼者,其工作意欲亦會受損,因只享樂消費也可獲取津貼。兩種效應均會減低工作意欲,窒礙經濟增長;至於令窮苦一群工作意欲減低,就更堪虞。
其次,稅務收入因須承擔收入重新分配措施所需開支,亦受到影響。歷史一再展現收入重新分配若放任自流,既不利經濟增長,也終會令減貧工作變得更困難。
有礙工作意欲的問題在發達國家的社會中尤其明顯,由於較富裕階層對逸樂日趨重視,促使勞動人口參與率下降。此外,人口老化亦是工作人口日減的另一關鍵因素。目前香港同時受這兩個因素所影響。
因此,切忌讓低收入在職家庭津貼過度慷慨,令這個問題進一步惡化。貧窮作為一種負面界外效應,減貧固然有其必要,但我認為硬把社會福利等同應有權利之說根本就是強詞奪理、漠視實證勞務經濟學(labour economics)這門嶄新科學的種種發現。
【圖1】及【圖2】顯示,由2001年初開始,香港人口中不工作者所占百分比不斷飆升,由1986至1996年的0.5至1.5%,升至2001至2011年的2.0至4.5%;不工作人口之中,男性與女性所占比例相近,亦遍布於不同年齡組合,他們之所以不工作,背後並無令人信服的理由。
圖1 沒有令人信服的理由而不工作的男性占對應年齡組別的百分比
圖2 沒有令人信服的理由而不工作的女性占對應年齡組別的百分比
數據源: 香港人口普查及中期人口統計樣本數據庫
這群不工作人口既非待業或在學,亦非在囚或專責料理家務,只不過純粹決定不工作而已,部分人大有可能已納入為政府最近所制訂貧窮線以下的家庭。可是他們只不過是在缺乏令人信服的理由的情況下,選擇不工作而已。
經濟誘因 慎防濫用
我曾在2013年1月16日本欄《不工作的價值及其政策後果》一文中,計算出足以令待遇僅及最低工資水平的在職者自願不工作的「補償」額:以時薪30元、每周工作40小時、一周工資1200元計算,原來所費有限:對於較喜逸樂者,每周只須補償313元即可;對於較重視工作者,每周亦只須補償671元;補償中位數估計約為每周429元。
「綜合社會保障援助」(綜援)計劃為合資格者(健全單身長者及有病患或五成傷殘成人)一律每月發放2820元資助,即每周約700元,已足以作為僅能賺取最低工資而較重視工作者放棄工作的補償。
須通過經濟狀況調查的「長者生活津貼」每月為2200元,即每周約500元,足以作為賺取最低工資者自願不工作所須補償中位數有余。我所計算出的有關補償估計數字,可用以設定參照基准,以衡量余下的價值,以及一般人如何因應各項現金收入補貼額而作出不同選擇。
在美國,沒有令人信服的理由而不工作的年輕男性比例就大得多。年齡介乎約25歲以至三十出頭的白人男性及黑人男性之中,約分別有八分一及三分一屬於這一類。部分原因是教育程度不高、無一技之長而收入偏低的年輕男性,其求職意欲往往不大。另一原因則在於美國政府為無固定職業者提供的各種福利,包括食物券、失業補償金、政府醫療保障及租金津貼等。
此外,由於傷殘津貼過分優厚,令更多人寧願放棄就業。1982年,美國失業率高達10.8%,創下二戰結束後的空前紀錄,而領取傷殘津貼而放棄就業的人口比例只有2.5%,及至2012年時比例升至5.9%,失業率則為7.7%。換句話說,美國就業人口中,失業或領取傷殘津貼者所占比例合共13.6%。傷殘者既屬於放棄就業之列的一大部分,亦難望重返職場。
美國醫學日趨昌明,無論在工業高危工作的人數、工傷致命的個案,以至因煙酒過多等惡習造成傷殘的情況,一概顯著減少;美國經年齡調整的死亡率已大為降低;戰後新生代日漸老化,約占傷殘津貼申領個案增長率的15.5%。為何美國傷殘津貼的申領個案反而上升?主要原因有二:一、工作的吸引力大不如前;二、傷殘津貼金額可觀,申領手續簡便。畢竟精打細算乃屬人之常情。
佛利民提倡以現金收入補貼方式減貧,認為這比他所謂「但求達標卻雜亂無章的現存措施」有效。佛利民指出,美國1961年在直接及其他眾多福利計劃的總開支達330億美元;以當時該國為數約5700萬戶計算,其中收入最低的20%住戶平均每戶可得三千美元福利,而家庭收入中位數則為5700元。
在他看來,為低收入家庭提供現金收入補貼,是為了取代雜亂無章的現存措施,因為措施成本效益不大,雖名為減貧,實際上大量資源卻用於延聘大批行政人員及服務供應機構。究竟本地建議中的「低收入在職家庭津貼」是否將取代現存種種福利計劃,抑或只會令現況更添雜亂?根據外地相關經驗,後者可能性居高。但願此項建議措施可以阻截不斷動用資源、屢添雜項福利計劃的趨勢一段日子。
佛利民不忘指出,重新分配收入的現金補貼透明度高,會有一弊端。他寫道:「如此一來,本應是廣大民眾心甘情願以納稅方式扶助少數弱勢社群的一種安排,恐怕始終會淪為大眾為求自利,而把稅項強加於一方小眾身上。……唯望選民行事本著誠信,能知所節制,否則實在別無他法」。
認識局限 另辟蹊徑
歷史證明佛利民的顧慮並非毫無根據。【表】中顯示1870至1995年期間,西方各國各項津貼及資源調配所占政府開支的百分比。平均而言,各項開支占各國國民生產總值由1870年左右的1.1%,飆升至1937年的4.5%,再由1960年的9.9%,激增至1995年的23.2%。
表 1870年至1995年各國政府在各類資助及資源調配開支占國民生產總值的百分比
占GDP百分比 | ||||||
約於1870 | 1937 | 1960 | 1970 | 1980 | 1995 | |
加拿大 | 0.5 | 1.6 | 9.0 | 12.4 | 13.2 | 14.9 |
法國 | 1.1 | 7.2 | 11.4 | 21.0 | 24.6 | 29.9 |
德國 | 0.5 | 7.0 | 13.5 | 12.7 | 16.8 | 19.4 |
日本 | 1.1 | 1.4 | 5.5 | 6.1 | 12.0 | 13.5 |
挪威 | 1.1 | 4.3 | 12.1 | 24.4 | 27.0 | 27.0 |
西班牙 | – | 2.5 | 1.0 | 6.7 | 12.9 | 25.7 |
英國 | 2.2 | 10.3 | 9.2 | 15.3 | 20.2 | 23.6 |
美國 | 0.3 | 2.1 | 6.2 | 9.8 | 12.2 | 13.1 |
澳洲 | – | – | 6.6 | 10.5 | 16.7 | 19.0 |
奧地利 | – | – | 17.0 | 16.6 | 22.4 | 24.5 |
比利時 | 0.2 | – | 12.7 | 20.7 | 30.0 | 28.8 |
愛爾蘭 | – | – | – | 18.8 | 26.9 | 24.8 |
意大利 | – | – | 14.1 | 17.9 | 26.0 | 29.3 |
荷蘭 | 0.3 | – | 11.5 | 29.0 | 38.5 | 35.9 |
新西蘭 | 0.2 | – | – | 11.5 | 20.8 | 12.9 |
瑞典 | 0.7 | – | 9.3 | 16.2 | 30.4 | 35.7 |
瑞士 | – | – | 6.8 | 7.5 | 12.8 | 16.8 |
平均 | 1.1 | 4.5 | 9.7 | 15.1 | 21.4 | 23.2 |
數據源:Vito Tanzi and Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, 2000
既然針對重新分配,不惜把超過國民生產總值四分之一的開支用於一系列福利措施之上,則這些西方國家即使未能滅貧,至少理應足以大幅減貧,無奈事實並非如此。近數十年來,西方國家收入不均現像不但未見改善,反更變本加厲。社會學家、經濟學家、政治學家均異口同聲,一致認為西方國家社會上已形成「下層階級」(underclass)。此期間,在一般人印像中,受種種有關問題影響的只屬「少數」;但據近年證據顯示,即使在主流中產階級之中,亦有不少人正逐漸淪為「下層階級」。何以福利國家不惜動用如此高比率的國民生產總值開支,而滅貧壯舉卻以失敗告終?
大概透過收入重新分配方式以減貧難免有其極限,一如種種世間事,都不免受制於邊際效用遞減規律。減貧之舉必須另辟戰線,從經濟增長方面入手,方能有成。下周本欄將集中探討此一範疇。
「再創香港奇跡」系列.之七