（本文于二零一四年一月二十九日载于信报财经新闻）
行政长官2014年《施政报告》中的重点措施是「低收入在职家庭津贴」，旨在为新订立的贫穷线以下（或近乎以下）的低收入在职家庭提供收入补助。根据报告所言，政府估计每年涉及的开支约为30亿元，超过20万低收入家庭受惠，总人数共达71万，其中包括18万合资格儿童及青少年。
建议中的收入重新分配计划，与美国「赚取所得税抵免」计划（Earned Income Tax Credit Scheme）大同小异，后者取材自佛利民（Milton Friedman）提出的「负所得税」（negative income tax）（见1962年出版的《资本主义与自由》［Capitalism and Freedom］190至195页），加以优化而成。特区政府此一建议，旨在把资助额与工作时数挂钩，藉以纾缓收入重新分配的消极效应。至于实际成效如何，还须视乎计划细节，有关详情还待公布，我固然希望政府在制订计划的过程中，已征询经济学者的意见。
解决贫穷问题殊非易事，却至少可从两大层面入手，首先是处理贫穷直接造成的效应。贫者收入既低，所能负担的消费水平亦自然偏低，为贫者提供津贴，有助其提高消费，同时减轻贫穷的直接效应，亦即低消费水平。最有效的达标方法莫如以现金为本的收入重新分配政策，而非费时失事的实物资助方式。收入补贴应纯以收入水平、工作时数，以及家人数目为依据，而不涉其他因素。
其次是化解造成个人收入偏低的种种成因。这问题往往错综复杂，但归根究底，关键只系于生产力低；解决之道则关乎如何促进经济增长。本栏将连续两周分别探讨上述两个问题。
恻隐之心 扶贫之本
佛利民认为先处理第一个问题是明智之举。他认为贫穷是一种界外效应（externality）。在上世纪五十年代鄂哈特基金会（Earhart Foundation）举办的一项保守派学者会议上，佛利民首度提出贫者引致非贫者不快，因而产生负面界外效应的论点；他更向在座的保守派学者提问，会否乐见家门前有人饿死。
当时，「福利国家」（welfare state）概念备受推崇，被视为几乎可解决所有社会问题。人们觉得不靠政府而另觅解决方案的提议是匪夷所思，而学术界的立场亦倾向支持以收入重新分配方式扶贫。可惜半世纪下来，社会福利主义对减贫以至许多其他社会问题未起作用，只是时人对「社福国家」（social welfare state）种种令人失望的弊端不得而知。现今在累积半世纪的经验及研究成果之后，社福国家及相关政策对各类社会问题适得其反的负面作用，才逐渐为人所知晓。
佛利民的上述观点，固然可追溯至阿当史密斯（Adam Smith）在《道德情操论》（The Theory of Moral Sentiments）中所演绎的济贫扶弱、人间有情概念。善心乃人性特质，能驱使人对境遇较差者慷慨为怀。不过，善心终究有其限度，倾囊济世只有圣人才能办到，而世间上圣人也从来不多，但把自已部分资源用以济贫，在某程度上倒是人皆有之的意愿。
贫无分界 心有偏差
借助政府之力促成收入重新分配，正合乎佛利民倡议的观点，因为减贫过程中难免出现坐享其成的风气，单靠志愿私人善举并不足够；若只是某人行善济贫，纾缓了其他人所受负面界外效应的不快，令行善意欲下降，反会造成社会上缺乏善行的情况。
实际上，政府以征税方式达到收入重新分配，看来只顾及本地济贫，外地即使有贫苦不堪的境况，也不属其关注范围。不少发达国家拨作收入重新分配的资源，似亦远超调整一般人善心所受负面界外效应所需的程度。
再者，在本地社会扶贫不惜大洒金钱，对境外处于水深火热的贫民却一毛不拔，在道德上又理据何在？我认识的自由派朋友大都对此无甚表示，他们对援助外地赤贫民众的意欲确实较低；但本地社会相对繁荣，贫民的困苦程度相对较轻，他们却乐于以税务收入重新分配的方式加以扶助，有时甚至会对新移民采取敌视态度。
对收入重新分配表现过度雀跃，显然往往出于政治上的考虑，这一倾向在民粹主义高涨的民主阵营中尤其明显。政治总离不开以亲疏有别为出发点：与同路人分享政治权益，非我族类则拒诸门外；民主政治赋予公民以选举权，非公民即无从参与其事。在如此安排下，一种内向型的观念油然而生，与市场上经济交流的模式格格不入。香港在身份认同日趋内向的政体发展下，社会整体上对收入重新分配日益重视，可说是自然延伸而已。
惰性天生 不可不察
佛利民相信收入重新分配虽有其道理，但应有所节制，只限向无法自助、并非自作自受者伸出援手。以低收入在职家庭津贴形式施行的收入重新分配，宗旨应在避免衍生出社会福利国家，其中考虑因素有以下两点：
首先，收入重新分配所产生的「有碍工作意欲效应」（negative work incentive effect）可分两类：一是须缴付入息税而未能尽享劳动成果者，其工作意欲自然受挫；二是得享现金津贴者，其工作意欲亦会受损，因只享乐消费也可获取津贴。两种效应均会减低工作意欲，窒碍经济增长；至于令穷苦一群工作意欲减低，就更堪虞。
其次，税务收入因须承担收入重新分配措施所需开支，亦受到影响。历史一再展现收入重新分配若放任自流，既不利经济增长，也终会令减贫工作变得更困难。
有碍工作意欲的问题在发达国家的社会中尤其明显，由于较富裕阶层对逸乐日趋重视，促使劳动人口参与率下降。此外，人口老化亦是工作人口日减的另一关键因素。目前香港同时受这两个因素所影响。
因此，切忌让低收入在职家庭津贴过度慷慨，令这个问题进一步恶化。贫穷作为一种负面界外效应，减贫固然有其必要，但我认为硬把社会福利等同应有权利之说根本就是强词夺理、漠视实证劳务经济学（labour economics）这门崭新科学的种种发现。
【图1】及【图2】显示，由2001年初开始，香港人口中不工作者所占百分比不断飙升，由1986至1996年的0.5至1.5%，升至2001至2011年的2.0至4.5%；不工作人口之中，男性与女性所占比例相近，亦遍布于不同年龄组合，他们之所以不工作，背后并无令人信服的理由。
图1 没有令人信服的理由而不工作的男性占对应年龄组别的百分比
数据源: 香港人口普查及中期人口统计样本数据库
图2 没有令人信服的理由而不工作的女性占对应年龄组别的百分比
数据源: 香港人口普查及中期人口统计样本数据库
这群不工作人口既非待业或在学，亦非在囚或专责料理家务，只不过纯粹决定不工作而已，部分人大有可能已纳入为政府最近所制订贫穷线以下的家庭。可是他们只不过是在缺乏令人信服的理由的情况下，选择不工作而已。
经济诱因 慎防滥用
我曾在2013年1月16日本栏《不工作的价值及其政策后果》一文中，计算出足以令待遇仅及最低工资水平的在职者自愿不工作的「补偿」额：以时薪30元、每周工作40小时、一周工资1200元计算，原来所费有限：对于较喜逸乐者，每周只须补偿313元即可；对于较重视工作者，每周亦只须补偿671元；补偿中位数估计约为每周429元。
「综合社会保障援助」（综援）计划为合资格者（健全单身长者及有病患或五成伤残成人）一律每月发放2820元资助，即每周约700元，已足以作为仅能赚取最低工资而较重视工作者放弃工作的补偿。
须通过经济状况调查的「长者生活津贴」每月为2200元，即每周约500元，足以作为赚取最低工资者自愿不工作所须补偿中位数有余。我所计算出的有关补偿估计数字，可用以设定参照基准，以衡量余下的价值，以及一般人如何因应各项现金收入补贴额而作出不同选择。
在美国，没有令人信服的理由而不工作的年轻男性比例就大得多。年龄介乎约25岁以至三十出头的白人男性及黑人男性之中，约分别有八分一及三分一属于这一类。部分原因是教育程度不高、无一技之长而收入偏低的年轻男性，其求职意欲往往不大。另一原因则在于美国政府为无固定职业者提供的各种福利，包括食物券、失业补偿金、政府医疗保障及租金津贴等。
此外，由于伤残津贴过分优厚，令更多人宁愿放弃就业。1982年，美国失业率高达10.8%，创下二战结束后的空前纪录，而领取伤残津贴而放弃就业的人口比例只有2.5%，及至2012年时比例升至5.9%，失业率则为7.7%。换句话说，美国就业人口中，失业或领取伤残津贴者所占比例合共13.6%。伤残者既属于放弃就业之列的一大部分，亦难望重返职场。
美国医学日趋昌明，无论在工业高危工作的人数、工伤致命的个案，以至因烟酒过多等恶习造成伤残的情况，一概显著减少；美国经年龄调整的死亡率已大为降低；战后新生代日渐老化，约占伤残津贴申领个案增长率的15.5%。为何美国伤残津贴的申领个案反而上升？主要原因有二：一、工作的吸引力大不如前；二、伤残津贴金额可观，申领手续简便。毕竟精打细算乃属人之常情。
佛利民提倡以现金收入补贴方式减贫，认为这比他所谓「但求达标却杂乱无章的现存措施」有效。佛利民指出，美国1961年在直接及其他众多福利计划的总开支达330亿美元；以当时该国为数约5700万户计算，其中收入最低的20%住户平均每户可得三千美元福利，而家庭收入中位数则为5700元。
在他看来，为低收入家庭提供现金收入补贴，是为了取代杂乱无章的现存措施，因为措施成本效益不大，虽名为减贫，实际上大量资源却用于延聘大批行政人员及服务供应机构。究竟本地建议中的「低收入在职家庭津贴」是否将取代现存种种福利计划，抑或只会令现况更添杂乱？根据外地相关经验，后者可能性居高。但愿此项建议措施可以阻截不断动用资源、屡添杂项福利计划的趋势一段日子。
佛利民不忘指出，重新分配收入的现金补贴透明度高，会有一弊端。他写道：「如此一来，本应是广大民众心甘情愿以纳税方式扶助少数弱势社群的一种安排，恐怕始终会沦为大众为求自利，而把税项强加于一方小众身上。……唯望选民行事本着诚信，能知所节制，否则实在别无他法」。
认识局限 另辟蹊径
历史证明佛利民的顾虑并非毫无根据。【表】中显示1870至1995年期间，西方各国各项津贴及资源调配所占政府开支的百分比。平均而言，各项开支占各国国民生产总值由1870年左右的1.1%，飙升至1937年的4.5%，再由1960年的9.9%，激增至1995年的23.2%。
表 1870年至1995年各国政府在各类资助及资源调配开支占国民生产总值的百分比
| 占GDP百分比 | ||||||
| 约于1870 | 1937 | 1960 | 1970 | 1980 | 1995 | |
| 加拿大 | 0.5 | 1.6 | 9.0 | 12.4 | 13.2 | 14.9 |
| 法国 | 1.1 | 7.2 | 11.4 | 21.0 | 24.6 | 29.9 |
| 德国 | 0.5 | 7.0 | 13.5 | 12.7 | 16.8 | 19.4 |
| 日本 | 1.1 | 1.4 | 5.5 | 6.1 | 12.0 | 13.5 |
| 挪威 | 1.1 | 4.3 | 12.1 | 24.4 | 27.0 | 27.0 |
| 西班牙 | – | 2.5 | 1.0 | 6.7 | 12.9 | 25.7 |
| 英国 | 2.2 | 10.3 | 9.2 | 15.3 | 20.2 | 23.6 |
| 美国 | 0.3 | 2.1 | 6.2 | 9.8 | 12.2 | 13.1 |
| 澳洲 | – | – | 6.6 | 10.5 | 16.7 | 19.0 |
| 奥地利 | – | – | 17.0 | 16.6 | 22.4 | 24.5 |
| 比利时 | 0.2 | – | 12.7 | 20.7 | 30.0 | 28.8 |
| 爱尔兰 | – | – | – | 18.8 | 26.9 | 24.8 |
| 意大利 | – | – | 14.1 | 17.9 | 26.0 | 29.3 |
| 荷兰 | 0.3 | – | 11.5 | 29.0 | 38.5 | 35.9 |
| 新西兰 | 0.2 | – | – | 11.5 | 20.8 | 12.9 |
| 瑞典 | 0.7 | – | 9.3 | 16.2 | 30.4 | 35.7 |
| 瑞士 | – | – | 6.8 | 7.5 | 12.8 | 16.8 |
| 平均 | 1.1 | 4.5 | 9.7 | 15.1 | 21.4 | 23.2 |
数据源：Vito Tanzi and Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, 2000
既然针对重新分配，不惜把超过国民生产总值四分之一的开支用于一系列福利措施之上，则这些西方国家即使未能灭贫，至少理应足以大幅减贫，无奈事实并非如此。近数十年来，西方国家收入不均现象不但未见改善，反更变本加厉。社会学家、经济学家、政治学家均异口同声，一致认为西方国家社会上已形成「下层阶级」（underclass）。此期间，在一般人印象中，受种种有关问题影响的只属「少数」；但据近年证据显示，即使在主流中产阶级之中，亦有不少人正逐渐沦为「下层阶级」。何以福利国家不惜动用如此高比率的国民生产总值开支，而灭贫壮举却以失败告终？
大概透过收入重新分配方式以减贫难免有其极限，一如种种世间事，都不免受制于边际效用递减规律。减贫之举必须另辟战线，从经济增长方面入手，方能有成。下周本栏将集中探讨此一范畴。
「再创香港奇迹」系列．之七
