佛利民的创见启发了很多国家的公共政策论证,是芝加哥学派享誉全球的一个主要原因,即便反对他的人也折服于他的严谨、辩才、活力和勇气。

 

上世纪大约有四十年的时间,佛利民鼓励经济学同行,只要觉得合理就应大胆建议,不要因为政治阻力而噤声。他认为,所谓的政治判断都难免会有严重的缺失,提出上策、让受众知所抉择,学者责无旁贷。 「佛」爷济世的苦心有目共睹,可惜现实世界政治与经济交缠,与大师的理想相去甚远。

 

现实中政经交缠,难以只讲经济、不管政治的苦恼,1940年代因为芝加哥学派另一位大师George Stigler的努力,获得了较多的关注。 Stigler对政府规管公用事业、航空公司、货车运输、原油、证券市场的实证研究发现,规管者本应保障消费者,但最终往往反而保护了供应方,令其赚得更多。 Stigler的说法是规管者被供应方「攫取」(captured)。

 

政府介入 愈管愈糟

 

这个看法并不新鲜,但Stigler发展了一套条件和预测的办法,以判断规管者在什么情况下会被「攫取」、这些行业靠什么机制攫取规管者、规管者为何容易被攫取、箇中的社会成本有多大。后来的学者遵循此思路,实证研究了数以百计受规管的行业和职业,对有关成本的估计证实了芝加哥学派的看法:愈管愈糟。

 

Stigler的结论可以用美国早期控制石油进口和香港对大米供应设限的实例来说明:

 

(1) 1958年以前,美国总统艾森豪威尔拒绝对进口石油征收关税。拥有海外油源的美国公司透过进口大获其利。但随着进口日增,舆论担心对国内的采油业不利。政客多方施压下,艾森豪终于在1959年宣布限额进口。 Stigler质疑的是:同样是限制进口,为何设置限额而不征收关税?

 

原来,两者的分别是:征税归库房,得益的是政府;但若透过限额获得收入(经济学上名为「配额租值」),得益的是进口商。库房增收,原则上会透过减税或增加公共开支来回馈消费者。但艾森豪宁可限制进口,将这些好处送给油公司。进口设限对于在国内采油的公司固然有利,进口商也可以顺势抬高零售价。油公司皆大欢喜,唯消费者憔悴。

 

Stigler指出,设置进口上限实际上是架设入市屏障。由于向官方申请配额需时,后来的公司难以加入竞争。总的来说,迎合官方的规管涉及政治游说和程序操作,有利既有的公司,而不利新入行者。限制进口石油,也就间接令当时既有的生产商和进口商形成卡特尔,牺牲消费者。美国的石油配额制沿用了14年,直到1973年石油短缺,美国不得不设法降低油价方才告终。

 

(2) 香港自1955年起限制大米进口。原意是维持储备,以防不时之需,避免价格大起大落。但政府不欲开设官方米仓,于是利用专利进口制度,用进口限制来换取专利商维持储备;但进口限制形成大米市场的进口屏障,政府规管造就了进口商的卡特尔。

 

因此,香港的米价有好几十年贵过澳门。但限制进口不如征收关税,利用关税收益来补助米商维持储备。大米限额制直到2003年才算放宽,政府干预再次牺牲消费者来保护供应商。

 

芝加哥学派这方面的研究改变了一些规管者对此的偏爱。人们日渐明白,针对一个行​​业的规管,会制造出各式各样的持分者,日后欲撤销规管,该行业这些附带的利益方必联手抗拒。因此,规管的恶果虽然愈来愈为人熟知,但利益方多、阻力大,一开了头便很难撤回,箇中的损失没完没了。芝加哥学派本来就反对政府介入经济, Stigler的实证研究又强化了这个信念。

 

一般政客 只为官职

 

对各行各业和政府规管的研究,​​包括反托拉斯法如何有碍竞争,最终令Stigler转向政治经济学。他在1970年出版了这方面的第一本著作,假设个人、公司和组织都透过两种途径谋求最大的利益:一、通过政治制度谋求「政治财」;二、借着交易和生产谋求「市场财」。

 

政治财除了选票,还可能包括其他影响力。政坛人士相当于财经界的企业家,承诺为选民和支持者提供好处,尤如组织起一个政治财得益者的联盟。政治市场上的个人、政客、公司和组织被视为谋求最大本位利益的理性个体;而推动政治决策的动力来自谋求本位利益的理性,并非以社会整体利益为出发的善心──除非这些善行也正好可以累积政治财。

 

Stigler假设,政客的决策往往是回应来自最有影响力和最有组织选民的压力。后者则是反过来抢先一步回应政府未来行为对其集体利益的影响。因此,即使有办法促进公众整体的利益,政客也难以遵循,甚至对这类忠言敬而远之;他们往往只关心自己能否连任、保住官职,进而扩大政治影响力。

 

Stigler写道:「经济学研究针对规管问题的新焦点,令经济学者由改革者变成政治经济学的探讨者……。明白社会为何采用这些政策之前,我们都难以提出有用的建议以改弦易辙。实际上,其中有些变革(例如自由贸易),除非从根本上重组我们的政治制度,否则看似难以达成,至于应如何重组也不知从何说起。我们就政策进言时保持某种克制应是学者的责任,并非纯为面对进言的对象而战​​战兢兢。」

 

Stigler这样说或比较极端。就提供技术资料(例如:计算立法的成本和收益)来说,经济学者可能仍然是决策者重要的顾问,但这与就政策是否可取而进言大有分别。 Stigler的实证分析几乎完全排除了基于价值判断的论辩,令改革者(和反改革者)没有太大施加判断或提反建议的空间。 Stigler的成果告诉我们,研究经济和影响政策两者之间几无协同可言,由亚当斯密到凯恩斯再到佛利民,改革者若非因个人喜好或私利而被蒙蔽或煽动,根本没有理由叫爱好研究经济者去搞政治,淌这浑水自寻烦恼。

 

「寻租」概念 开辟新径

 

Stigler对公共事务冷嘲热讽、高傲出尘,与佛利民热心变革形成鲜明的对比。两人同属芝加哥学派的大师,但无论性格与外表都截然不同,Stigler和佛利民一高一矮,两人在网球场上的比并成为芝大校园的谈资。幸而彼此深明大义、惺惺相惜,学术观点的分歧无碍友情。

 

把政治行为看作理性选择,并非芝大的独家发明。在1965年提出特殊利益群政治论的马里兰大学教授Mancur Olson就发现,不论在任何组织里,发动集体行动来谋求共同利益的成员都倾向于搭「顺风车」,坐享其他成员的功劳,未能防止成员搭顺风车的团体是组织不起来的;一个团体若能把利益只限「积极分子」享用,也就能减少成员搭顺风车。

 

Olson的研究说明,与大型组织相比,「小圈子」较容易克服顺风车的毛病,顺利动员,透过政治制度取得资源。这个结论动摇了当时「民主政治最怕多数以暴政统治少数」的共识。 Olson从经济逻辑性出发,证明专攻特殊利益的小圈子在政治上影响较大。民主政体真正须要担心的是有组织的少数派行暴政,尤其是特殊利益团体。

 

Olson 1982年的名著以此来解释古今中外各国的兴衰。具体来说,社会上特殊利益团体日增为何会搞垮经济,令一种文明盛极而衰?他借用生理学,把这种现象叫做「institutional sclerosis」(制度硬化)。 Olson在哈佛毕业,与芝大没有直接的关系。但他的命题与本系列五周前(1月18日)提到的芝加哥典范(Chicago Paradigm)不谋而合。本身也精通经济思想史的Stigler注意到,最早提出Olson这个看法的是十九世纪末的意大利经济学家Vilfredo Pareto(帕累托)。

 

与Stigler的想法相关的一种概念是「寻租」(rent-seeking)。此说初见于1967年,由Gordon Tullock首创。 Tullock与其后在1986年获颁诺贝尔经济学奖的James Buchanan携手创立Virginia大学政治经济学派,在Virginia大学,Virginia理工学院和George Mason大学建立「theory of public choice」(公共选择论)研究政客和官员的行为。 Tullock早期在芝大读法律,Buchanan则在芝大追随Knight读经济。

 

所谓寻租,也就是绕过市场,利用社会或政治环境来谋取经济好处,而非真正创造财富。例如花钱游说官员和政客,以谋取社会既有的财富。这个概念后来用来解释官员向事主索「贿」,作为利用酌情权批出法内或法外利益的「租金」。另一个例子是不同的国家和地区针对高收入职业,设置牌照和专营权以限制入行。

 

寻租有点像政府通过规管来架设入市屏障,制造人为垄断。香港最常见的例子是的士牌照;目前约有一万五千部市区的士和三千部新界的士,市区的士牌约值五百万港元。全港的士牌照的总租值超过750亿元。牟利的公司创造财富;但寻租者只是重新分配既有的财富。由于要用真金白银进行政治游说才能分到这些「租金」,这实际上是一种各方得失合计为负数的「负和」(negative-sum)活动。

 

Tullock的寻租论与Stigler的「规管攫取」(regulatory capture)论就如银圆的两面,后者指公司与官方规管者合谋居中寻租。借差​​集体行动来谋取共同利益的Olson「利益团体」论基本上也是同样的概念。

 

智利改革 求于「芝大」

 

与Olson、Tullock和Buchanan同期的还有William Riker,他是第一位有系统地用博弈论和数学方法研究政治的学者。 Riker领悟经济理论对政治学民主理论的重要性,成为实证政治学的鼻祖。他的理性选择论自始成为政治学主流(Riker的成就详见本栏〈自由主义与民粹主义角力前的圣诞歌〉一文,刊2011年12月28日)。

 

政治学的经济分析与Allen Wallis很有关系。 Wallis 1962年担任Rochester大学校长,立刻礼聘Riker为政治系主任。 Wallis大大促进了Rochester政治学派发展实证研究,芝加哥学派(广义来说是「芝加哥典范」)对政治学的影响,由此可见。 Wallis与佛利民和Sigler同属Knight年轻一辈的三大弟子。

 

「芝加哥帮」学者早期协助智利改革,是经济学者变身改革家的稀有案例。 1973年,军方的皮诺切特发动政变,推翻信奉马克思的民选总统阿连德。军政府未能化解阿连德留下的经济危机,想请天主教民主党一方的学者出马,但这个中间政党不欲扯上军政府,拒绝献策。

 

军政府最终在1975年找到一批主要出身于智利天主教大学的经济学者,其中不少曾在芝大就读。 「Los Chee-Ga-Go Boys」(芝加哥帮)临危受命,但最终不仅是挽救经济,更按照芝加哥学派的理念重塑了智利社会;其中一项创意令智利成为第一个实施强制私营退休金计划的国家。

 

后来,有记者这样记载智利一位经济学者对芝大的评价:「他回顾在芝大的岁月时,流露出真诚的激动,就仿佛自己承诺全心全意服务社会,又仿佛芝大开创的模式超越了经济,很多现存的问题都会迎刃而解。」在同一篇访问里,另一位经济学者这样形容芝大,无论「做学术研究与倡议政策都绝对尊重理性与实证……;我们试把芝大经济系所确立的原则应用在智利这个具体的政治环境里」。

 

道德责任 有所依从

 

佛利民说,智利「芝加哥帮」的作用是对政府提供技术性而科学化的建议。他一向鼓励经济学同行这样做。但不用说,为一个人权记录糟透的政权提供「专业服务」,很多人嗤之以鼻。但从Stigler的实证分析出发,智利正因为「一人说了算」,才能够这样大搞经济实验,是世上绝无仅有的。

 

经济学者就政策进言的道德责任取决于:实证经​​济学是否真的不带价值观;学者本人到底是社会工程师还是自由竞争的宣教士。我在1990年代到过智利,与曾任公职的一些芝大学友探讨过。其中一位说,虽然皮洛切特当权,但由于芝加哥帮的努力,智利比以前自由多了。这使我忆起英国Acton勋爵的名言:「自古至今,『自由』都很少真正的朋友,之所以能够得胜,靠的是少数派,而后者胜出是因为与一些目标有别的居次者结合;这种结合一向是危险的,有时候酿成灾难。」

 

今天年轻一代的芝加哥派学者偏向非政治性。不少成员以抽离的态度分析政治—经济—社会因素的互动,不再坚持放任哲学。当年,即使冷漠高傲的Stigler也明言,只要提升科学化的政经互动知识,公共决策最终会有所改善。但学派今天的成员距离当年Henry Simons的坚持甚远。 Simons认为:「把有违道德的事当作无可避免而承受下来,这本身就已经是有违道德。」

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