回歸前,末代港督彭定康曾建議「隨收隨付」的個人退休賬戶(pay-as-you-go social pension scheme),但反對者眾,被迫撤回。經濟學者認為財政上難以為繼,且帶有再分配性,有損工作誘因。最後採用現行的強制性公積金 (Mandatory Provident Fund Scheme,簡稱「強積金」)。

 

不過,爭取全民退休保障和長者福利的人士鍥而不捨,要求政府向歐美看齊。人口老化,貧困長者日增,更重要的是選舉政治,都令有關話題揮之不去。

 

近月,兩大特首候選人梁振英先生和唐英年先生也各自就老來的社會保障(社保)提出具體建議,足證長者政治的威力。

 

我就梁生、唐生兩位建議所涉及的成本作了一個長遠的預測,與現行「綜合社會保障援助計劃」(Comprehensive Social Security Assistance Scheme, CSSA)項下的援助金(簡稱「綜援」)、每月對每位長者發放的「高齡津貼」(俗稱「生果金」,Old Age Allowances, OAA),以及同事周永新教授的建議作對比,希望有助分析問題。

 

三大因素影響社保推行

 

有三大因素決定社保計劃長遠是否可行,我選用的計算模式納入其中兩種。

 

首先是未來人口的年齡組成。政府支付社保的能力視乎工作人口與退休人口的對比,人口若不斷老化,收退休金者日增而付退休金者日減,早晚會無法償付。同理,平均壽命愈來愈長,若退休年齡不相應後延,工作人口相對退休人口的比例會持續下降,長遠也支撐不了。

 

第二個因素是工作人口未來的生產力。其他因素不變,生產力增長快有助社保的償付能力;人口的生產力視乎教育和健康兩方面的人力資源投資。身體健康者少請病假、有衝勁、壽命長,在職生命期內更具生產力,但教育和健康的投資相輔相成。我們如果相信自己在職生命較長和較具生產力,有充分的時間施展抱負、獲得回報,自然會積極投資進修,提升生產力的經濟效益類似增添工作人口。

 

但我的計算略去第三個因素:社保利用稅制和轉移支付進行再分配,把資源由社會中上層轉移給下層,必然會削弱工作意慾。廣泛的轉移有損工作誘因、傷及生產力,增加社保「破產」的風險。由於略去這個因素,本文的預測將會高估未來的生產力或工作人口平均實質GDP(本地生產總值)的成長。

 

【表一】是以往這五十年(1961-2011年)不同時段關乎實質GDP和人口各種變數的實際年均增長率。首先要注意的是,人口增長率過去持續下跌,今後亦不例外。我們的人口據政府統計處預測,在2011-39年平均年增0.8%,根據聯合國的本世紀預測(2010-2100年)更只有此數的一半。幸而老年人口將會在本世紀中達到高峰,下半世紀老化的壓力可望有所紓緩。

 

表一:全港人口、工作人口與實質GDP(年增%

  1961-2011 1961-1997 1997-2003 2003-2011 2011-2039 2010-2100
工作人均實質GDP

4.1

4.7

0.9

4.0

4.0

4.0

實質GDP

6.4

7.5

1.6

5.0

4.2

4.0

全港人均實質GDP

4.7

5.4

0.9

4.4

3.3

3.6

全港人口

1.6

2.0

0.8

0.5

0.8

0.4

工作人口

2.2

2.7

0.7

1.0

0.1

0.05

註:2011-39年的人口預測取自香港政府統計處。2010-2100年的世紀人口預測來自聯合國。

 

GDP增長預測屬樂觀

 

量度生產力有一個簡單的指標:工作人口(working population)的平均實質GDP。2003-11年,經濟在亞洲金融危機後復蘇,但其後的2008年全球金融海嘯來勢更為兇猛。幸而失業率相當低,因而前後八年平均仍然有4%的增長;故可假設,4%是香港潛在的生產力增長率。

 

我假設4%的生產力增長率可以不只維持到2039年,而是世紀末的2100年。工作人均的實質GDP在過去五十年(1961-2011)年增4.1%。一個經濟體系的生產力增長率照理會隨着時間的推移下降,故以4%的增長率作長遠預測或有點樂觀。我們據此假設增長率預測2011-39年和2011-2100年的實質GDP和人均實質GDP,所得數據詳見【表一】。

 

容我把上述假設與長者高齡社保方案結合起來。我們現在有兩套社保方案服務長者:「綜合社會保障援助計劃」(CSSA)項下的援助金,適用於通過經濟審查的年滿六十歲市民,月付3600元(結合其他資助可達4200元)。此外,每月對每位長者發放1035元的「高齡津貼」(OAA,俗稱「生果金」),其中65-69歲的市民須通過經濟審查,但70歲或以上免查。這兩筆開支佔GDP比重的預測見【表二】。【表二】中所列的方案將於本文稍後談及。

 

表二:現行高齡社保與梁生、唐生、周教授建議長遠開支佔實質GDP%

  綜援 現行的高齡津貼(「生果金」) 綜援+現行的高齡津貼 梁生建議的高齡津貼 綜援+梁生建議的高齡津貼 唐生建議的高齡津貼 綜援+唐生建議的高齡津貼 周教授建議的頤老金+廢除「衰仔紙」 周教授建議的頤老金+保留「衰仔紙」
香港政府統計處人口預測

2011

0.32

0.36

0.67

0.56

0.87

0.74

1.05

1.54

1.02

2039

0.66

0.76

1.41

1.17

1.83

1.54

2.20

3.19

2.12

聯合國人口預測

2010

0.31

0.35

0.66

0.55

0.86

0.73

1.04

1.52

1.01

2040

0.80

0.92

1.72

1.42

2.23

1.88

2.68

3.90

2.59

2070

0.80

0.95

1.75

1.45

2.25

1.90

2.70

3.88

2.58

2100

0.75

0.88

1.63

1.35

2.10

1.78

2.53

3.64

2.42

註:綜援數據只包括年滿65歲領取者的開支

 

假設長者每月領取的津貼與人均GDP增幅看齊,貼近生活水準提高的平均進度。此外,假設工作人均的實質GDP年增4%,則按照政府的人口預測,目前綜援加高齡津貼(「生果金」)合計佔GDP的比重,會由2011年的0.67%增至2039年的1.41%。若採用聯合國的人口預測,2040年的比重是1.72%,但2040年以後,隨着老年人的比例趨平並最終回落,社保支付的比重也會回降。

 

若此,未來三十年,綜援 + 高齡津貼佔GDP的比重將會增加0.74%( = 1.41%-0.67%)至1.05%( = 1.72%-0.67%)。假設薪俸稅和利得稅約佔GDP的9%,若此等津貼依靠此兩種稅收支付,則薪俸稅和利得稅大概要加8至11%。

 

梁振英唐英年周永新的建議

 

下文將會逐一列舉較現行做法有所提升、因而開支較大的梁、唐、周三種建議。我會假設現行的綜援計劃不變、未來的開支按工作人均GDP年增4%的水平隨時間而上調,就這些建議作長遠預測。

 

梁生競選時建議增設一項特殊的高齡津貼,通過經濟審查的長者每月可收取2070元,也就是現行「生果金」的兩倍。根據政府的人口預測,按照上述的假設,現行的綜援加梁生的特殊福利金,佔GDP的比重將會由2011年的0.87%上升至2039年的1.83%;若採用聯合國的人口預測,將會在2040年增至2.23%。

 

換言之,三十年後,現制度加梁生高齡津貼佔GDP的比重,將會增加1.16%(= 1.83%-0.67%)到1.56%( = 2.23%-0.67%)。薪俸稅和利得稅大約相應要加13%至18%。

 

唐生競選時建議為通過經濟審查的長者每月發放3000元高齡津貼。根據以上假設,現行的綜援加唐生的高齡津貼佔GDP的比重,按照政府的人口預測,將會由2011年的1.05%增至2039年的2.2%;按照聯合國的人口預測,將會在2040年增至2.68%。

 

換言之,三十年後,現制度加唐生的高齡津貼佔GDP的增幅將會介乎1.53%(= 2.20%-0.67%)到2.01%( = 2.68%-0.67%),亦即大約1.5%至2%,薪俸稅和利得稅大約相應要加17%至22%。

 

周永新教授建議重組長者綜援和生果金,另設「頤老金」,分三級發放,月付1200元、2400元或3600元。首1200元毋須經濟審查,但較高的兩級須經審查。周教授也建議撤銷俗語所謂的「衰仔紙」(即受助者須簽署文件,聲明未獲子女供養),因為這份文件令不少長者羞於登門。因此,本文也分別就保留和撤銷「衰仔紙」的開支作了預測。

 

按照上述的GDP增長率假設,撤銷「衰仔紙」的話,按政府的人口預測,周教授方案的開支在2011年佔GDP的1.54%,到2039年會增至3.19%。按聯合國的人口預測,到2040年會增至3.90%。換言之,三十年後,毋須「衰仔紙」申領的高齡津貼佔GDP的比重將會增加2.52% (= 3.19%-0.67%) 至3.23% (= 3.90%-0.67%)。薪俸稅和利得稅大約相應要加28%至36%。若保留「衰仔紙」,開支會少很多,薪俸稅和利得稅加幅大約降至16%至21%。

 

表三:2039/2040年支付現行高齡社保與梁生、唐生、周教授建議所需的薪俸税與利得稅加幅

現行綜援+高齡津貼(「生果金」)不變 綜援+梁生建議的高齡津貼 綜援+唐生建議的高齡津貼 周教授建議的頤老金+撤銷「衰仔紙」 周教授建議的頤老金+保留「衰仔紙」

8 – 11%

13 – 18%

17 – 22%

28 – 36%

16 – 21%

 

 

扶貧有別於資助高齡

 

由【表三】可見,就財政負擔來說,三位的建議以梁振英的相對較輕,但有幾點值得注意。

 

一、三個建議基本上都是透過經濟審查的扶貧計劃,沒有一個是不論貧富發放的。除了本人提出的第四點,見下文詳述。

 

二、三個建議對加稅的壓力就算不說過分,也絕對不輕。對長遠的經濟成長作出投資,有各式各樣的支出項目競爭,而以改進醫療和教育尤甚。GDP若與時俱增,高齡社保可信也會水漲船高,經濟增長愈快,計劃所需費用愈龐大;因為有了選舉後,貧窮問題再也沒有絕對的標準,貧窮線隨主流的生活水準上升而下移,納入的人口愈來愈多;是為民主政治的真意。因此,西方國家出現雖然經濟持續成長,但退休保障仍入不敷支,甚至近乎破產的例子。

 

三、現行的各種長者津貼有一項毋須經濟審查,在各方的建議中份屬異數。解決這個歷史遺留的問題,或可凍結發放額,使大部分撥款轉為透過經濟審查的用途,假以時日恢復計劃的原意,照顧真正有需要的老人家,同時減輕稅負。

 

四、周教授的建議基本上從經濟審查出發。但若撤銷「衰仔紙」,反會把計劃變成「全民」式的退休金。

 

須知道,扶貧和資助高齡社會保障計劃是兩回事,但坊間往往混為一談,模糊了問題的本質。後者的問題在於市民應自行為退休儲蓄抑或靠政府代勞。社保是最近這一百年的發明,此前各自未雨綢繆、積穀防饑,而且主要是透過家庭。家庭為個人的逆境提供庇護,也透過兒女,對父母提供跨代的資金轉移。孝心當時是普世的價值,人們養兒育女,準備老來從子。

 

別重蹈上世紀英國覆轍

 

其後三大因素促使西方改由政府開展高齡社保,挑起擔子。首先是十九世紀民族國家(nation state)在西歐興起,現代政府誕生,效能較古代有所提高,政府開始有能力大規模地重新分配收入和財富。

 

第二是工業化和城市化後,工會在政治上舉足輕重,有能力要求重新分配收入和財富;退休保障就是其中一項政治工具,但在各種資源轉移機制裏破壞性最大,足以令政府破產。

 

第三,民主政治興起既是上述兩個因素的因和果,但亦可視為退休社保獨立的推手。代議政府的政客發現,貧窮、對社會缺乏安全感和個人日漸衰老,都是滙聚選民、爭取支持最有力的議題。這三大因素最終集中到長者身上。在各種選民裏,退休人士是最可靠的票源。

 

1925年,英國首相張伯倫(Neville Chamberlain)提出《Widows, Orphans and Old Age Contributory Pensions Act》(《寡婦、孤兒及長者供款退休金法案》),承諾對年滿65的男性和年滿60的女性發放退休金。當時英國男性的預期壽命(life expectancy)是56歲,女性60歲。1945年工黨政府宣佈把英國發展成福利國家時,男性的預期壽命是64歲,女性68歲。但隨着生活和醫療改善,預期壽命持續延長,上世紀的政客嚴重低估了發展。

 

今天香港男性的預期壽命是79歲,女性是85歲,比英國開始成為福利國家時長十幾年。港人實有必要三思,是否任由政客重蹈上世紀英國的覆轍?香港或須設立可負擔的扶貧計劃,特別是照顧老人,惟須透過經濟審查,不能是一個政府無法負擔的全民退休保障計劃。

 

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