回归前,末代港督彭定康曾建议「随收随付」的个人退休账户(pay-as-you-go social pension scheme),但反对者众,被迫撤回。经济学者认为财政上难以为继,且带有再分配性,有损工作诱因。最后采用现行的强制性公积金(Mandatory Provident Fund Scheme,简称「强积金」)。
不过,争取全民退休保障和长者福利的人士锲而不舍,要求政府向欧美看齐。人口老化,贫困长者日增,更重要的是选举政治,都令有关话题挥之不去。
近月,两大特首候选人梁振英先生和唐英年先生也各自就老来的社会保障(社保)提出具体建议,足证长者政治的威力。
我就梁生、唐生两位建议所涉及的成本作了一个长远的预测,与现行「综合社会保障援助计划」(Comprehensive Social Security Assistance Scheme, CSSA)项下的援助金(简称「综援」)、每月对每位长者发放的「高龄津贴」(俗称「生果金」,Old Age Allowances, OAA),以及同事周永新教授的建议作对比,希望有助分析问题。
三大因素影响社保推行
有三大因素决定社保计划长远是否可行,我选用的计算模式纳入其中两种。
首先是未来人口的年龄组成。政府支付社保的能力视乎工作人口与退休人口的对比,人口若不断老化,收退休金者日增而付退休金者日减,早晚会无法偿付。同理,平均寿命愈来愈长,若退休年龄不相应后延,工作人口相对退休人口的比例会持续下降,长远也支撑不了。
第二个因素是工作人口未来的生产力。其他因素不变,生产力增长快有助社保的偿付能力;人口的生产力视乎教育和健康两方面的人力资源投资。身体健康者少请病假、有冲劲、寿命长,在职生命期内更具生产力,但教育和健康的投资相辅相成。我们如果相信自己在职生命较长和较具生产力,有充分的时间施展抱负、获得回报,自然会积极投资进修,提升生产力的经济效益类似增添工作人口。
但我的计算略去第三个因素:社保利用税制和转移支付进行再分配,把资源由社会中上层转移给下层,必然会削弱工作意欲。广泛的转移有损工作诱因、伤及生产力,增加社保「破产」的风险。由于略去这个因素,本文的预测将会高估未来的生产力或工作人口平均实质GDP(本地生产总值)的成长。
【表一】是以往这五十年(1961-2011年)不同时段关乎实质GDP和人口各种变数的实际年均增长率。首先要注意的是,人口增长率过去持续下跌,今后亦不例外。我们的人口据政府统计处预测,在2011-39年平均年增0.8%,根据联合国的本世纪预测(2010-2100年)更只有此数的一半。幸而老年人口将会在本世纪中达到高峰,下半世纪老化的压力可望有所纾缓。
表一:全港人口、工作人口与实质GDP(年增%)
1961-2011 | 1961-1997 | 1997-2003 | 2003-2011 | 2011-2039 | 2010-2100 | |
工作人均实质GDP |
4.1 |
4.7 |
0.9 |
4.0 |
4.0 |
4.0 |
实质GDP |
6.4 |
7.5 |
1.6 |
5.0 |
4.2 |
4.0 |
全港人均实质GDP |
4.7 |
5.4 |
0.9 |
4.4 |
3.3 |
3.6 |
全港人口 |
1.6 |
2.0 |
0.8 |
0.5 |
0.8 |
0.4 |
工作人口 |
2.2 |
2.7 |
0.7 |
1.0 |
0.1 |
0.05 |
注:2011-39年的人口预测取自香港政府统计处。 2010-2100年的世纪人口预测来自联合国。
GDP 增长预测属乐观
量度生产力有一个简单的指标:工作人口(working population)的平均实质GDP。 2003-11年,经济在亚洲金融危机后复苏,但其后的2008年全球金融海啸来势更为凶猛。幸而失业率相当低,因而前后八年平均仍然有4%的增长;故可假设,4%是香港潜在的生产力增长率。
我假设4%的生产力增长率可以不只维持到2039年,而是世纪末的2100年。工作人均的实质GDP在过去五十年(1961-2011)年增4.1%。一个经济体系的生产力增长率照理会随着时间的推移下降,故以4%的增长率作长远预测或有点乐观。我们据此假设增长率预测2011-39年和2011-2100年的实质GDP和人均实质GDP,所得数据详见【表一】。
容我把上述假设与长者高龄社保方案结合起来。我们现在有两套社保方案服务长者:「综合社会保障援助计划」(CSSA)项下的援助金,适用于通过经济审查的年满六十岁市民,月付3600元(结合其他资助可达4200元)。此外,每月对每位长者发放1035元的「高龄津贴」(OAA,俗称「生果金」),其中65-69岁的市民须通过经济审查,但70岁或以上免查。这两笔开支占GDP比重的预测见【表二】。 【表二】中所列的方案将于本文稍后谈及。
表二:现行高龄社保与梁生、唐生、周教授建议长远开支占实质GDP的%
综援 | 现行的高龄津贴(「生果金」) | 綜援+现行的高龄津贴 | 梁生建议的高龄津贴 | 綜援+梁生建议的高龄津贴 | 唐生建议的高龄津贴 | 綜援+唐生建议的高龄津贴 | 周教授建议的颐老金+废除「衰仔紙」 | 周教授建议的颐老金+保留「衰仔紙」 | |
香港政府统计处人口预测 | |||||||||
2011 |
0.32 |
0.36 |
0.67 |
0.56 |
0.87 |
0.74 |
1.05 |
1.54 |
1.02 |
2039 |
0.66 |
0.76 |
1.41 |
1.17 |
1.83 |
1.54 |
2.20 |
3.19 |
2.12 |
联合国人口预测 | |||||||||
2010 |
0.31 |
0.35 |
0.66 |
0.55 |
0.86 |
0.73 |
1.04 |
1.52 |
1.01 |
2040 |
0.80 |
0.92 |
1.72 |
1.42 |
2.23 |
1.88 |
2.68 |
3.90 |
2.59 |
2070 |
0.80 |
0.95 |
1.75 |
1.45 |
2.25 |
1.90 |
2.70 |
3.88 |
2.58 |
2100 |
0.75 |
0.88 |
1.63 |
1.35 |
2.10 |
1.78 |
2.53 |
3.64 |
2.42 |
注:综援数据只包括年满65岁领取者的开支
假设长者每月领取的津贴与人均GDP增幅看齐,贴近生活水准提高的平均进度。此外,假设工作人均的实质GDP年增4%,则按照政府的人口预测,目前综援加高龄津贴(「生果金」)合计占GDP的比重,会由2011年的0.67%增至2039年的1.41%。若采用联合国的人口预测,2040年的比重是1.72%,但2040年以后,随着老年人的比例趋平并最终回落,社保支付的比重也会回降。
若此,未来三十年,综援+ 高龄津贴占GDP的比重将会增加0.74%( = 1.41%-0.67%)至1.05%( = 1.72%-0.67%)。假设薪俸税和利得税约占GDP的9%,若此等津贴依靠此两种税收支付,则薪俸税和利得税大概要加8至11%。
梁振英唐英年周永新的建议
下文将会逐一列举较现行做法有所提升、因而开支较大的梁、唐、周三种建议。我会假设现行的综援计划不变、未来的开支按工作人均GDP年增4%的水平随时间而上调,就这些建议作长远预测。
梁生竞选时建议增设一项特殊的高龄津贴,通过经济审查的长者每月可收取2070元,也就是现行「生果金」的两倍。根据政府的人口预测,按照上述的假设,现行的综援加梁生的特殊福利金,占GDP的比重将会由2011年的0.87%上升至2039年的1.83%;若采用联合国的人口预测,将会在2040年增至2.23%。
换言之,三十年后,现制度加梁生高龄津贴占GDP的比重,将会增加1.16%(= 1.83%-0.67%)到1.56%( = 2.23%-0.67%)。薪俸税和利得税大约相应要加13%至18%。
唐生竞选时建议为通过经济审查的长者每月发放3000元高龄津贴。根据以上假设,现行的综援加唐生的高龄津贴占GDP的比重,按照政府的人口预测,将会由2011年的1.05%增至2039年的2.2%;按照联合国的人口预测,将会在2040年增至2.68%。
换言之,三十年后,现制度加唐生的高龄津贴占GDP的增幅将会介乎1.53%(= 2.20%-0.67%)到2.01%( = 2.68%-0.67%),亦即大约1.5%至2%,薪俸税和利得税大约相应要加17%至22%。
周永新教授建议重组长者综援和生果金,另设「颐老金」,分三级发放,月付1200元、2400元或3600元。首1200元毋须经济审查,但较高的两级须经审查。周教授也建议撤销俗语所谓的「衰仔纸」(即受助者须签署文件,声明未获子女供养),因为这份文件令不少长者羞于登门。因此,本文也分别就保留和撤销「衰仔纸」的开支作了预测。
按照上述的GDP增长率假设,撤销「衰仔纸」的话,按政府的人口预测,周教授方案的开支在2011年占GDP的1.54%,到2039年会增至3.19%。按联合国的人口预测,到2040年会增至3.90%。换言之,三十年后,毋须「衰仔纸」申领的高龄津贴占GDP的比重将会增加2.52% (= 3.19%-0.67%) 至3.23% (= 3.90%-0.67%)。薪俸税和利得税大约相应要加28%至36%。若保留「衰仔纸」,开支会少很多,薪俸税和利得税加幅大约降至16%至21%。
表三:2039/2040年支付现行高龄社保与梁生、唐生、周教授建议所需的薪俸税与利得税加幅
现行综援+高龄津贴(「生果金」) 不变 | 综援+梁生建议的高龄津贴 | 综援+唐生建议的高龄津贴 | 周教授建议的颐老金+撤销「衰仔纸」 | 周教授建议的颐老金+撤销「衰仔纸」」 |
8 – 11% |
13 – 18% |
17 – 22% |
28 – 36% |
16 – 21% |
扶贫有别于资助高龄
由【表三】可见,就财政负担来说,三位的建议以梁振英的相对较轻,但有几点值得注意。
一、三个建议基本上都是透过经济审查的扶贫计划,没有一个是不论贫富发放的。除了本人提出的第四点,见下文详述。
二、三个建议对加税的压力就算不说过分,也绝对不轻。对长远的经济成长作出投资,有各式各样的支出项目竞争,而以改进医疗和教育尤甚。 GDP若与时俱增,高龄社保可信也会水涨船高,经济增长愈快,计划所需费用愈庞大;因为有了选举后,贫穷问题再也没有绝对的标准,贫穷线随主流的生活水准上升而下移,纳入的人口愈来愈多;是为民主政治的真意。因此,西方国家出现虽然经济持续成长,但退休保障仍入不敷支,甚至近乎破产的例子。
三、现行的各种长者津贴有一项毋须经济审查,在各方的建议中份属异数。解决这个历史遗留的问题,或可冻结发放额,使大部分拨款转为透过经济审查的用途,假以时日恢复计划的原意,照顾真正有需要的老人家,同时减轻税负。
四、周教授的建议基本上从经济审查出发。但若撤销「衰仔纸」,反会把计划变成「全民」式的退休金。
须知道,扶贫和资助高龄社会保障计划是两回事,但坊间往往混为一谈,模糊了问题的本质。后者的问题在于市民应自行为退休储蓄抑或靠政府代劳。社保是最近这一百年的发明,此前各自未雨绸缪、积谷防饥,而且主要是透过家庭。家庭为个人的逆境提供庇护,也透过儿女,对父母提供跨代的资金转移。孝心当时是普世的价值,人们养儿育女,准备老来从子。
别重蹈上世纪英国覆辙
其后三大因素促使西方改由政府开展高龄社保,挑起担子。首先是十九世纪民族国家(nation state)在西欧兴起,现代政府诞生,效能较古代有所提高,政府开始有能力大规模地重新分配收入和财富。
第二是工业化和城市化后,工会在政治上举足轻重,有能力要求重新分配收入和财富;退休保障就是其中一项政治工具,但在各种资源转移机制里破坏性最大,足以令政府破产。
第三,民主政治兴起既是上述两个因素的因和果,但亦可视为退休社保独立的推手。代议政府的政客发现,贫穷、对社会缺乏安全感和个人日渐衰老,都是汇聚选民、争取支持最有力的议题。这三大因素最终集中到长者身上。在各种选民里,退休人士是最可靠的票源。
1925年,英国首相张伯伦(Neville Chamberlain)提出《Widows, Orphans and Old Age Contributory Pensions Act》(《寡妇、孤儿及长者供款退休金法案》),承诺对年满65的男性和年满60的女性发放退休金。当时英国男性的预期寿命(life expectancy)是56岁,女性60岁。 1945年工党政府宣布把英国发展成福利国家时,男性的预期寿命是64岁,女性68岁。但随着生活和医疗改善,预期寿命持续延长,上世纪的政客严重低估了发展。
今天香港男性的预期寿命是79岁,女性是85岁,比英国开始成为福利国家时长十几年。港人实有必要三思,是否任由政客重蹈上世纪英国的覆辙?香港或须设立可负担的扶贫计划,特别是照顾老人,惟须透过经济审查,不能是一个政府无法负担的全民退休保障计划。