港府在1950年代引入徙置计划时,原意是迁拆寮屋、安置住户,涉及的人数有限;但很快就变成大型的出租公屋计划,一度涵盖全港三分二的人口。公营房屋一如其他的公共服务,为免被指不公、制造贪污,产品规格单一,管理多框条,不够灵活。

 

衡量公营房屋一个重要的准则是单位面积。当年订定标准时,参照的是战前旧楼挤迫的环境;但这样低的标准成为制度后也就很难更改,生怕分化社会。官方达成任何共识都要通过会海文山,难免优柔寡断,出租公屋改善的速度因而远不如私楼,日渐拉大市民住屋的差距。

 

我对1982-96年也就是回归前那十几年的研究发现,租住公屋的平均面积大约只及私楼的六成(见Wong 1997)。【表1】补入各种住宅单位面积中位数的新近数据。相对于私楼,租用公屋的面积其后有所改善,但以1980-2010年来说,平均面积仍然大约是60%。我在1997年的论文里建议,用公营单位面积等同60%私楼单位面积的折算方法来估计全港房屋的总存量(total housing stock),所得称为「standardized housing stock」(标准房屋存量);但接着把标准房屋存量与全港户数作比较,发觉1982-96年的「房屋短缺」比一般所知的严重得多。由于需求无法满足,私楼有加价的压力。

 

11980-2010年各种新旧楼单位面积中位数

 

年份 现有的租住公屋单位 现有的居屋单位 现有的私楼单位
1980

23.1

51.3

53.9

1985

24.5

51.8

46.1

1990

28.3

52.4

47.1

1995

29.6

53.7

48.0

2000

31.9

54.0

49.5

2005

34.0

-

50.4

2010

33.8

-

51.1

数据源:Wong (1997),房屋委员会,差饷物业估价署。

 

但用标准房屋存量来推断的「房屋短缺」,问题不在于全港户数大过房屋单位数,而在于租住的公屋面积狭小。现实中,如果所有的公屋租户都很穷,住不起较大的私楼,也就不存在短缺,他们会乖乖待在廉价的小单位里。

 

但如果像亚洲金融危机之前的1980年代和1990年代那样,颇有些公屋租户并不太穷,住得起私楼,私楼也就有加价的压力。这也就带出了一个关键的问题:公屋租户是否整体上穷过私楼住户?换言之,公楼户和私楼户收入的分布有多少是重迭的?

 

结果发人深省

 

就房屋需求,经济学有一项熟知的结论:收入较高的住户会选择或需要面积较大的住屋,居住面积与收入具有正相关。但如上所述,公楼与私楼单位的平均面积相差40%,房屋配置要做到有效和优化,公楼与私楼住户的收入层级须相差很远。

 

我与中文大学廖柏伟教授的研究、以及殷伟宪博士的研究(见Wong and Liu 1988和Yan 2000)发现,香港公楼和私楼租户、以及公楼和私楼业主的家庭收入分布显着重迭。【表2】是这两项研究加入其后各年数据后于1976-2006年这四组家庭的收入分布。【表2】把全港家庭分为十个「十分组」,每组包含收入占分布曲线由高到低十个百分点的家庭。然后把公楼和私楼租户、公楼和私楼业主分别纳入每个十分组,以计算这四类家庭在全港收入十分组里所占的百分比。

21976-2006年公私楼租户与业主收入的「十分组」别百分比

  公屋租户 私楼租户 公营单位业主 私楼业主
 

1976

2006

1976

2006

1981

2006

1981

2006

第一(最低)的十分组

8.4

13.1

11.1

5.7

0.8

7.9

7.7

10.0

第二个十分组

9.0

17.4

11.8

9.5

1.9

5.7

7.1

5.5

第三个十分组

10.9

13.5

10.3

8.2

1.9

6.3

7.5

5.1

第四个十分组

12.2

16.0

10.9

11.6

3.0

10.6

8.7

8.4

第五个十分组

11.2

11.7

9.8

9.9

7.2

10.8

8.5

7.1

第六个十分组

9.6

9.4

8.1

8.7

9.6

13.1

8.8

5.7

第七个十分组

14.1

8.9

10.3

9.6

16.5

16.2

10.3

14.2

第八个十分组

11.4

5.6

8.8

9.3

17.3

12.9

11.0

11.7

第九个十分组

9.4

3.4

8.4

11.4

20.0

11.5

12.8

15.2

第十个(最高)十分组

3.8

1.0

10.5

16.1

21.8

5.0

17.6

17.1

最低五个十分组

51.7

71.7

53.9

44.9

14.8

41.3

39.5

36.1

最高三个十分组

24.6

10.0

27.7

36.8

59.1

29.4

41.4

44.0

数据源:用有关年份人口调查数据所作的估计。

注:各年的收入十分组虽然不同,但就任何一年来说,分别施用于公屋租户、私楼租户、公屋业主、私楼业主四类住户。产生的办法是在全港家庭的样本里,为各个十分组分配同等数目亦即10%的家庭。

 

所得结果发人深省。1976年期间,51.3%的公屋租户位于最低的五个十分组,私楼租户的百分比则为53.9%。由于必须有50%的家庭位于最低的五分组,研究发现,在收入下半部的50%里,公楼户与私楼户比重几乎均等。1976年的公私楼户收入分布几乎相同,这两个分布完全重迭;即使把十个十分组由低到高逐一比较,公私楼户的分布也很接近。

 

公屋计划显然完全无法令住屋达致公平。早在1976年,较富裕的一半公屋租户,其收入就相当于较富裕的一半私楼住户。但这富裕的一半公屋户,大部分的住处只及私楼面积中位数大约六成。这些公屋户显然住得起比公屋单位要大的私楼,只不过公屋租金太便宜,舍不得搬走。其中很多可能已置业,但仍然保留着公屋。

 

2006年,72.5%的公屋租户位于最低的五个十分组,私楼租户的百分比为45.4%。此时的公屋相对没有以前那样不公平,但公私楼住户的收入仍然大量重迭。表2显示,27.5%公屋户属于收入分布的五个上十分组,反之,45.5%私楼户仍属于收入分布的五个下十分组。

 

与1976年相比,现在低收入家庭占公屋户的比例大增。这主要是因为低收入家庭获当局增加分配公屋单位,其中部分单位是向公屋富户收回的。从1980年代起,房委会结合「双倍租金」和优先考虑公屋户申请居屋的绿表安排来回收富户的单位。

 

公屋不减而居屋日增

 

但遗憾地进展奇慢,却属意料中事。当局用居屋来诱使公屋租户搬迁,对租户并无压力。所收回的公屋单位大都是用绿表居屋换回来的。1978年以来,公屋租户获配184000个居屋单位,显着多过同期内非公屋居民以白表获配的146000个单位。

 

用新居屋来「换取」公屋富户的单位已成惯例。每收回一个公屋单位就得新建一个居屋单位。公屋不减而居屋日增,房委会的土地组合日益膨胀。但公营房屋流通率极低,大量珍贵的地皮无法获得有效公平的使用。

 

1986年,公楼业主和私楼业主分别占收入最高三个十分组的44.7%和41.5%,公私业主的收入分布不仅大量重迭,公楼业主的比例甚至略高于私楼。及至2006年,公私业主的比重分别为29.9%以及44.4%,没有那样重迭,但仍不可小觑。

 

公屋惠及百万家庭,但受惠者在经济上不一定很差,而且肯定有很多最穷的市民未能受惠,包括持有私楼因而不获申请公屋居屋,但其实收入微薄的业主。公屋未能对准经济上的弱势社群下药,其实并不奇怪。前身的徙置计划目的是迁拆寮屋后安置住户,并不审查收入和资产。寮屋比战前旧楼来得宽敞,且收取市场租金,住户不可能是最穷的;后期的寮屋户则主要是旧楼迁拆后移入,或特地由旧楼搬来等待徙置的。当时就已经没有人会觉得寮屋户真的最穷。

 

公屋计划安置了过百万寮屋居民后,赢得了扶贫的美誉。但当时入住公屋大都不经资产审查,政府令弱势家庭得以安居的美誉,其实是很有保留的。

 

政府后来才对申请公屋的非寮屋户实施收入和资产审查。由于成功入住后就不再审查,有些家庭申请时为了少报收入,丈夫或妻子在审查期内暂停工作,入住后才复工。由于长期节省大量租金,不少老住户脱贫甚至致富。

 

背后真相有理说不清

 

到1980年代,土地再度短缺,公屋政策才开始审查既有的租户。入住十年后,收入和资产审查若列为「富户」,须缴交双倍租金。但很少富户会因此而交还单位,一些不欲接受审查的租户索性自动缴交双倍租。

 

公屋被视为香港最成功的利益再分配政策,但圈内无人不知其不公,背后的真相有理说不清。即使学术界也普遍有这种误解。这个谜团或须另文才讲得清楚。

 

1980年代和1990年代私楼持续上涨,一个重要的原因就是不少公屋租户并不太穷。不少公屋户买楼来改善居住环境或作为投资。据房屋委员会估计,1990年代初期,约有13%公屋租户亦即74000个家庭,在港拥有物业。公屋户持有的私楼可能占全港私楼单位的11%。而且,业主也就是公屋租户自住的比例高达84%,收租用只占16%。

 

换言之,公屋名册上的一些人口,例如户主的子女或父母,其实住在自置的私楼里。有时候甚至全家都住在私楼,用公屋来储物。

 

公屋户拥有私楼的趋势有所上升。对差饷物业估价署1992年10月至1993年3月随机抽样的2000宗住宅买卖进行分析后发现,买方是公屋户的宗数竟达24%;由此可见公屋单位非住用比例之高。房委会1992年8月调查发现,有登记成员不住在单位里的公屋家庭高达18%。

 

因此,虽然数据显示全港的住宅单位数大过住户数,房屋仍可能短缺。因为并非总单位数不够,而是不少公屋户觉得本身的单位小,须增添一个单位。这造成了两方面的问题。一方面有些公屋富户自置私楼后不交还单位,令真正需要公屋的市民久等。另一方面私楼升势不止,但早期的公屋单位无法流入市场以纾缓紧张。是为港督Murray MacLehose(麦理浩) 1972年10月颁布「十年建屋计划」和1987年4月颁布「长远房屋策略」(Long Term Housing Strategy)的后遗症。

 

正如上述,不少公屋富户在过去数十年已有能力置业。公屋户入住时间愈长,致富的可能性愈大。旧公屋就近市区,富户尤其常见。

 

若此,最简单的是恢复「公屋租置计划」(Tenant Purchase Scheme, TPS),让租户买下所住的单位。只要房委会不视为非法,很快就会有大量自置的公屋在市场上放租,以满足劏房户和公屋轮候户的需要。租置的公屋流入市场,更可以抑制劏房的租金。

 

参考文献

 

YCR Wong and PW Liu, “The Distribution of Benefits Among Public Housing Tenants in Hong Kong and Related Policy Issues”, Journal of Urban Economics, Vol. 23, No. 1, January 1988, pp. 1-20.

 

YCR Wong, “How Severe is the Housing Shortage in Hong Kong?” HKCER Letters, Vol. 42, January, 1997

 

Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:繁体中文, 英语

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>