香港的公营房屋

 

香港和新加坡的公营房屋效益悬殊。今天会回顾两地的经验,看为何会造成这种差异,并据此提供建议,看能否为香港的公营房屋松绑,形成有效的租住和转手市场,让更多市民,特别是年轻人得以置业。

 

香港人从小就获告知,1953年圣诞节的石硖尾大火令五万三千名新移民无家可归,为了尽快安置灾民,政府于是兴建「徙置屋邨」(resettlement estates),是为香港公营房屋的由来;多年来,徙置计划累计提供了二十二万四千个住宅单位。普天同庆的节日大火激发了香港战后最大规模的人道援助,也成为港人集体回忆中的「都市神话」;但其实徙置区的诞生,这场大火充其量只是众多原因之一。

 

不理唐楼 宁搭寮屋

 

由1945到1951短短六年间,香港人口由六十万飙升至二百三十万,激增三倍,住屋严重短缺,拆卸唐楼重建本来理所当然。香港大学的城市地理学者当时做过调查,发觉市区唐楼的居住环境远较市区边缘的寮屋要挤迫。只要看看《七十二家房客》这类经典港产片,便知市区唐楼的居住情况有多恶劣;「山边」的寮屋相对开扬宽敞,空气清新。当时全港约有一千个私人发展商,为何那时的私人发展商(全港约千多个)宁可违法搭建寮屋,也不去重建唐楼?

 

原来很简单。香港光复后,沦陷期间北上避难的港人大量回流。为了保护本地市民的利益,政府自1947年起实施租务管制,令私人发展商难以重建唐楼。但世界各地的租管经验说明,单靠限制加租,不足以遏止租金上涨,因为业主可以在约满后收回单位,然后再大幅加租。为了确保租管有效,港府索性立法禁止逼迁。这一来,也就不可能收楼重建,造就市区边缘「寮屋区」林立。

 

市区唐楼挤满内地移民和回流的港人,大多数单位由包租变成分租,一个单位往往容纳几伙甚至十几伙租客。小部分南来者于是散落到市区边缘,利用僭建的寮屋栖身。政府很快就明白,市区唐楼由于租管而难以重建,间接令市区边上的官地遭非法占用;想收回官地用作发展,政治上唯一可行的方法是兴建公营房屋,让寮屋居民迁入,腾出官地。

 

1953年圣诞节石硖尾大火为政府提供了用徙置屋邨来安置灾民,以及清拆寮屋区供发展的天赐良机。【表】内是1954-64年和1964-74年先后两个十年内落成的公营房屋单位。

表一:1954-74年落成的公营房屋单位

 

 

单位数量

 

1954-64

1964-74

徙置区           97,349          136,710
政府廉租屋             5,544            62,102
房屋委员会           16,710            18,157
房屋协会             7,047            12,976
总数          126,650           229,945

 

石硖尾大火其后十年的1954-64年,政府落成了十二万六千六百五十个单位,年均接近一万三千个。其中以徙置单位为主,占九万七千三百四十九个。但徙置单位主要是安置受清拆的寮屋户,不按收入和财产甄别入住资格。这导致两种不良的诱因,一则获得安置的不一定是最无助的家庭,有些寮屋是户主自置的物业;当时有能力「买楼」,在经济上无疑不算太差。

 

第二是眼看徙置单位获政府津贴,本来在唐楼栖身的家庭也都纷纷搬到寮屋区,等待政府安置。1957年调查发现,政府每清拆一个寮屋区,就有更多寮屋区拔地而起;石硖尾大火后的十年内,寮屋由三十万间倍增至六十万间。

 

星洲政策 无碍重建

 

由于入住资格不看家境,忽视真正无助的市民,徙置计划面对巨大的压力,最终促使政府兴建按经济条件甄别的「廉租屋」(Government Low Cost Housing)。1964年,继公布十年公营房屋大计白皮书后,政府终于在清拆寮屋和按需入住两者之间,初步取得了均衡。当时合共落成二十二万九千九百四十五个单位,其中廉租屋占六万二千一百零二个,较前十年仅有五千五百四十四个激增大约十倍。但仍以徙置单位为主,占十三万六千七百一十个,超过65%。

 

以上属于港督麦理浩(Murray MacLehose)前的时代。由这些数据可见,头二十年的公营房屋主要不是安顿低收入家庭,而是清拆寮屋供发展用。当时虽也考虑到扶贫、防止动乱和人道问题,但可能只属次要,而主要是解开唐楼因租务管制令而致无法拆卸重建的困局,并解决由于兴建徙置区而激发更多人迁往寮屋区等待安置的问题。

 

新加坡公营房屋的发展与香港大不相同。一如香港,新加坡自1947年起实施租务管制,但与香港不同的是,一来没有移民涌入,没有引发寮屋的问题;二来租务管制并未妨碍旧楼拆卸重建。因为1963-65年新加坡仍然隶属马来西亚联邦时,《马来西亚宪法》第13条写明,依法规定者外,物业业权不得褫夺;以及除非有足够的补偿,否则不得立法强制征用物业。1965年,新加坡脱离大马联邦建国,翌年通过《Land Acquisition Act》(《土地征用法案》),作为土地国有化的根本。

 

新加坡的《土地征用法案》授权政府可以公共目的(public purpose)为名征用土地。不论是提供民居、发展工商业,都师出有名。法案在1973年进行修订,将征地补偿订定为立法当天1973年11月30日的市值,又或者官方刊宪,也就是《Gazette》出版的日期,两者之中以较低者为准。换言之,补偿额与房地产市价或业主买入价毫无关系。其后的几次修订都特地固定法定日,压低对业主的补偿。

 

新加坡以民粹促进私有产权

 

新加坡建屋发展局(Housing and Development Board, HDB)的「组屋」慷慨得多,不但让市民以可负担的售价取得全套业权,住满五年后,更可在公开市场出售,毋须补地价。港、星的公营房屋为何差别这样大?

 

新加坡不像香港,战后没有移民涌到,1949-59年那十年,人口平均年增5%,远较香港为低;但一如香港,当地英国殖民政府自1947年起实施租管,令旧楼难以拆建,造成民怨。

 

李光耀能够在1959年通过选举掌权,其中一个关键是官方的新加坡改良信托局(Singapore Improvement Trust)建房不力,「应付每年的人口增长都不够,遑论纾缓贫民区的问题」。李光耀当选后,同年设立建屋发展局(HDB),以示执政的人民行动党(People’s Action Party)说到做到,令国民对其承诺毋庸置疑。

 

新加坡初期的国家发展大计有不少令人刮目相看的成就,但要数最亮眼耀目的就非廉价的组屋莫属。组屋不但重造了国家的地貌,更说服了国人,李光耀为人民做实事。新加坡全国有80%的房屋是政府兴建的,纵使比香港的徙置计划起步晚五年,新加坡却成为名副其实的「世界公营房屋试验场」。

 

及至新加坡第一个五年计划最后一年的1965年,HDB已落成54000个「组屋」(公营房屋)单位,比前身的改良信托局由1927年到59年总共落成的单位多一倍。但房屋短缺改善的同时,可供发展的土地也日渐难觅,变得要填平沼泽、填海造地;由于遭清拆的渔村以马来族为主,华人被指迫害少数族裔、摧毁「kampong」(也就是马来乡村的生活方式)。

 

为了低价收地,新加坡在1966年颁布《收地法案》(Land Acquisition Act),授权政府以公共目的将土地收归国有,补偿率依法一刀切,市价和原买入价不在考虑之列。遭收地的业主除了损失地租收益,万一买入价高于法定补偿率,还要承担地价损失;而且,土地国有化后,业主仍然要偿还按揭土地的欠款。

 

新加坡「方便的火灾」

 

此例生效后,官地由1960年占全国44%,到1985年上升到76%。但除了国有化,还有一种回收贫民区的途径(参见T J S George):

 

「有时候好像上天也要出手。1968年,Havelock Road的一个贫民区大火。此前政府就经常警告区内可能爆发疫症、盗窃和火灾,但居民拒绝清拆。这是新加坡七年来最大的火灾,此时才发现,只有五部消防车可用,附近水压又极低,消防龙头不足,消防喉或损坏或漏水;连风都像是奸诈地变得无定向。说到底,报道认为消防员选择的救火『目标相当奇特』。大火转眼就完成了任务,清出了200间寮屋的土地。其上很快就盖上了高楼。」

 

「七年前的那场大火何等相似,一夜间就吞噬了那个贫民区,立即又腾出了一块组屋的空地。其他顽抗(清拆)的贫民区也有较小的火灾,后来每个都建起了高楼。大家都畅谈『方便的火灾』。」

 

李光耀政府虽然是亚洲最早的民选政府之一,更以廉洁著称,但始终摆脱不了民粹威权的形象,与此或不无关系。

 

组屋是新加坡国家发展策略的基石,遍布全国,人人得见。政府不但以此说明对普罗大众的关爱,更带动建筑业,成为经济增长持续的因素;更重要的是,使人民行动党得以屹立不倒,化解了左派势力,贫民区再也难成为民怨的温床。

 

新加坡一项最重要的决定是把地租全数转移给组屋户。组屋可租可买,或先租后买,而无论租买都获得大量资助。买入后住满五年,可在公开市场出售,业主毋须补缴溢价;此外,也可以在公开市场全租或分租单位。由于组屋这样宽松,新加坡几乎人人有物业,成为几十年来难以动摇的执政支柱。组屋的利伯维尔场也巩固了自由私有市场经济的基础。

 

麦督到任 加建公屋

 

说白了,新加坡是收去业主自行出售物业的权利,令其不得不以远低于市价的法定价卖给政府。香港避免了这一着。1960年,新加坡44%的土地属政府所有,这抵销了旧楼因为租管而无法拆卸重建的副作用,但反过来令很多业主失却物业升值的好处,买入价高于1973年市价的业主更被迫蚀让。到了1985年,官有的土地增至76%。向业主「征用」的土地,不少用来兴建后来举世闻名的「组屋」(Housing & Development Board Units,缩写HDB Units)。

 

新加坡向私人业主开刀,主要是国父李光耀有社会主义思想,但香港政府相反。当时的财政司郭伯伟 (John Cowperthwaite,任期1961-71年)笃信资本主义的自由经济。此外,列强的殖民地在战后纷纷独立,香港的管治合法性多少存在阴影,这可能也令港府对市民的私有产权手下留情。

 

但反过来,新加坡的公营房屋又远较香港的合乎市场取向。这听起来很怪,但细想之下并不稀奇。当局既然用《土地征用法》收去业主出售物业的权利,以组屋作为交换,当然要增加组屋的吸引力,其中一个方法就是活化组屋市场。说到底,组屋大计是用公营的组屋来取代私有的住宅,先收并私人物业,再以组屋的形式来「发还」。因此,新加坡的市容恍如消毒、洗涤过一样。这是一个「大阿哥政府」所为。

 

香港则大相径庭。战后先是取得高速的经济增长,继而在1960年代中期经历社会动荡,中国内地又爆发「文化大革命」运动。麦理浩在此背景下出任港督。1971年到任后,他很快就看出加建公营房屋、强化教育、社会服务和医疗有助于维稳。1972年他对立法局发表的第一份演说,就是以房屋大计作为核心,决定在十年内兴建三十五万个单位。最终落成租住的公屋单位(简称PRH)十七万六千六百二十三个、供住户购置的「居者有其屋」(Homeownership Scheme,简称HOS或居屋)单位二万三千零二十个。

 

麦理浩主要是增建租住的公屋。随着寮屋区逐一清拆,新建的租住公屋由房屋委员会(Housing Authority)负责分配,入住的家庭须查核收入和资产。但由于此前已兴建了大量徙置屋邨,麦理浩时代入住公屋者既有早期的寮屋居民,也有后来的入住时低收入家庭。

 

卫星城市 局限就业

 

由于自麦理浩时代起大建公营房屋,愈来愈多市民纳入政府的津贴网络;与此同时,市郊遍布以公营屋邨为主的卫星城市。这对港人的生活方式造成深远的影响,其中最突出的是,卫星城市位于市郊,而就业发展的机会集中在市区,居民限于交通时间和费用,选择工作和学校时难免受到局限,甚至被迫远离亲朋,缺少支持。居民为了享有房屋福利,不得不牺牲就业发展机会,下一代更从小被绑在「小区」里,沦为另类的「房奴」。

 

居屋是麦理浩任内的构想,他深知港人希望置业。以1970年代的条件,香港本来可以像新加坡那样,让公屋租户以津贴价买下所住的单位,但麦理浩选择另建一种「居屋」,与租住的公屋分开经营。当局似乎没有想过将这两种公营房屋纳入同一个计划,让住户在经济改善后改租为买,升格为业主;占目前全港家庭30.8%的公屋租户注定终身交租,没有物业。麦理浩没有借助市场来满足市民置业的需要,考虑有欠周详。

 

第一批居屋在1978年兴建,不出几年就发现计划疏漏。政府的开售价比市价低30%,买家趋之若鹜;当局本欲摆明津贴,住户持有单位五年后即可转手,而且毋须补地价,是货真价实的业主。

 

不料期间内楼价飙升,毋须补地价即可转售的安排在1982年撤销。由于市价高,即使有30%的折让,合资格的家庭也觉得难以负担,居屋改以开发价(development cost)发售。但这一来,住户买入时完全没有支付地价,日后若要转手,先要向政府补缴地价。但计价方法以单位转手时,而非当初购入时的市值为准,而且住满十年才能转让。由于补地价数目不菲,居屋在公开市场上很少成交,居屋住户无形中像公屋租户那样,被绑在单位里。

 

由于后来的居屋转手要补地价,只有在计划面世头两年开售的居屋单位,住户才享有真正的增值,称得上是业主。居屋计划头两年发售的沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑,在三十年后的今天分别较当初的发售价增值18.2倍和25.6倍(见本系列第一篇,刊9月7日)。但1981年后开售的居屋,住户空有业主之名,因为单位转手时补缴的地价,耗尽了大部分的市场增值。

 

今天有47.0%也就是近半家庭住在租住的公屋和居屋,但政府未能为这百万计的公营单位创造有效的市场,住户的权利远远不如新加坡的组屋。

 

香港不让公屋自由买卖

 

回顾当初,新加坡其实是在市区实行带有选择性(selective)和歧视性(discriminatory)的土地改革。为了国家的发展,李光耀把部分土地所有权收归国有,建成组屋再分配予八成国民。但选择哪些土地国有化时带有歧视性,有损当局致力于经济平等和社会公平的美誉。

 

星、港公营房屋的构想十分不同。李光耀的政党透过向英国殖民政府争取独立和对抗其他政敌赢得管治的合法性后,急于建设新国家,让国民分享未来,把土地国有化的苛政要以较高层次的道德和社会目标来看待。

 

1959年6月28日,李光耀在一个工人集会上说,他的使命很清楚:通过和平与宪法的途径来建立独立、民主、非共产的社会主义马来亚(当时新加坡仍属马来亚的一部分)。他说:「必须毫不含糊地讲明,我们是民主的社会主义者,毫无保留地接受民主社会主义的理论和实践,人民行动党以此为基石」(参见Josey, 页97)。新加坡目前有八成人口住在组屋,而且九成住户是业主。这起到了两个重要的作用。

 

首先,以现任总理李显龙的话说,这让大多数国民享有资产,随着国家日渐富裕而得益,而每个人都在经济发展里持有份额。

 

第二,这确保土地资源掌握在私人而不是官僚手里,透过市场来分配,确保用得有法,惠及每个国民以至整个经济。

 

由于全国土地几乎都在私人手里,每个国民都持有国家的份额。与此同时,政府手握大片保育用地,不作其他用途,环保做得远远好过香港;国民由于在未来的环境里持有份额,对环保抱积极态度。

 

自命社会主义的新加坡政府肯让住户或租或买、在公开市场上免补地价出售单位,确属有违常理。但号称自由资本主义堡垒的香港反而不让公营房屋自由买卖,就更令人摸不着头脑。新加坡以人人有产为国策,香港的公营房屋则只让市民租用,或只是半吊子的业主,沦为所住单位的屋奴(serf)。

 

纳税人事实上已经将单位送给了住户,只不过只准居住,不能作为资产。研究发现,这项损失在1981年大约相当于本地生产总值(GDP)的0.95%,十年后在1991年约为0.53%(见9月14日本栏)。这对任何一年来说都是相当大的损失。公营房屋已有50年的历史,利上加利,这笔帐有多大不问可知。由于实际的损失视乎土地溢价的市值,而自从1981年和1991年以来,地价升幅颇大,上述估计甚至可能偏低。

 

为了说明损失的规模,不妨用新加坡1965年独立2010年,45年来人均GDP成长率与香港作比较。下是星、港按各自货币计算的实质人均GDP 线。两地1965年的数字定为100以便比较。图中显示,1965-2010年这45年内,新加坡大约年均较香港多增长1.35%。新加坡人和我们如果在1965年同样有100元,到了2010年,将会分别变成1,167元和655元。新加坡的人均实质GDP较香港多78%。

  

新加坡的公营房屋「组屋」可自由买卖,交投活跃(见9月7日本栏),无须承担香港无论是租住公屋还是居屋无谓的社会福利损失。45年算下来,这笔帐十分惊人。单单这一点就足以解释两地GDP实质人均增长率大部份的差异。同一图里附设香港在两种可能性下实质人均GDP成长率增幅的推算,年成长率分别假设为0.5%和1%。

 

即使是年成长率1%的第二种可能,说不定也低估了不让公营房屋自由租卖对社会的损失,因为只考虑到不让住户享有地价升值的静态损失(static loss),不包括动态损失,亦即住户有较多的资源时,会用来提升个人和其他人的生产力以取得成长。

 

然则怎样才最符合社会公义呢?

 

公营房屋住户若不能自由租卖单位,单位所损失的内在价值须由全社会分担,纳税人也无法幸免。大笔损失利上加利,长年累月虚耗公共资源。这相当于中上家庭拿出500元的资产帮助基层家庭,但只让其用来居住。地价的部分虚耗掉,没有人用得上。由于资源的用途受限,施助的中上家庭和受助的基层家庭收入都有所损失。

 

开放市场后,受助者可分享到部分本来虚耗的地价,从而运用这项资源,最终自己和施助者的收入都有所增加,达致双赢。施助者多走一步,受助者也就可以反过来回馈施助者,会否更符合社会公义?

 

显然,如果能够为所有人提供较多资源、让大家有更多选择、改善小区,是我们希望看到的。这些正是上个世纪研究公义的哲学家,关注的核心问题。John Rawls关注扶贫,故依赖资源多寡; Peter Nozick则关注维护个人的权利和主张自由的选择; 而Michael Sandel首要关注如何通过小区实现社会公义。

 

对拙作另一个回应的焦点是津贴的多少和形式。

 

公营房屋市场要交投顺畅,住户出售所住的单位后,还要能够另购单位,否则很少住户会出售,难以成交。故问题不在于住户是否想卖出买入来赚钱,而是能否形成真正的市场,而不是像现在那样,市场只有名义上的作用。如果售楼所得大都要上缴房屋委员会,住户凭余款不足以另购单位,也就无市场可言。

 

以下试设想三个补地价的方式,作为讨论的基础。为了简化问题,暂时搁下居屋与租住公屋或未来新建单位的分别。

 

方案一:基本上沿用现行的办法,「居屋」和「租者置其屋」单位的住户有权在任何时间补地价买下单位。举个例,王先生在1985年购入「居屋」,住满规定的10年(现已缩短到5年),也就是1995年或以后,可随时补地价放售。

 

王先生等到1999年,看准楼价跌到谷底,在低位上补了地价。但手头的钱还差一些,于是将单位以3%的实质年利率,也就是1980-2010年扣除通胀后的实质平均按揭利率,按给「幽灵银行」,讲明出售单位后,连本带利清还。他与行方协议的「期权」长达50年,换言之,在50年内随时可卖楼还钱。他用向银行借来的钱补缴了地价。

 

但目前一般银行担心基层家庭的信用,不愿意以这样长的年期放款。这在经济上称为「资本市场缺陷」(capital market imperfection)。因此,上文把这种银行称为「幽灵」。

 

政府最适合担当这个角色。王先生有「政府银行」贷款,就可以在他认为最划算的1999年补地价。其后在2008年转售单位时,只须对房委会补缴1999年的地价另加9年实质年利率3%的累计利息。由于市场实质年利率是3%,政府并没有提供利率津贴。如果王先生不幸选错时机,行使期权后楼价回落,那就只能暂时住下去,静待下一个升市。但情况不会比现在更差。

 

这正是现行补地价的做法。只不过请政府多走一步,肩负起「幽灵银行」的责任,纠正基层家庭贷款困难的资本市场缺陷。王先生既已有权随时补地价,政府何不送佛送到西?

 

放开公营房屋市场,对社会包括纳税人,都有好处。政府收取的实质利率即使低于市场的3%,也说得过去。因为现在公营房屋市场的交易极其有限,纳税人很难收回未付的地价。

 

方案二:将待补的地价固定在当初买入单位时的水平。上述的王先生须补缴的是1985年的地价而不是方案一的1999年地价。一旦补了地价,「政府银行」也就可以帮王先生一把。如果1985年适值市场谷底,王先生运气很好;但若楼价正值巅峰,那将是一场噩梦,王先生当初可能根本不会接受这个单位。

 

方案三:将待补的地价固定为合资格住户入息上限的某个倍数。好处是住户无须揣测、排除风险;坏处是随意定价、固定不变,每当市场波动,可能大幅偏离市值。但一如方案一和二,选定计价方法后,由政府担任「政府银行」。

 

至于今后新建公营房屋的地价,可以考虑方案一或三。现有居屋和租置单位较适合采用方案二或三。我个人倾向新建单位用方案一而现有单位用方案二,避免方案三的随意性。但我不会坚持这种观点。

 

政府以折让价出售单位,但扣下部分地权,这实际上是欧洲封建时代的做法,有点像庄园主对农奴说,你的子孙万代都是我的奴隶,只能住在我的庄园里,休想离去。有了「幽灵银行」的话,住户最多不过是交3%的利息而已。

 

香港土地开发的的曲折关系

 

香港早期有三个因素导致公营房屋膨胀。一是战后新移民涌到,令人口由1945年的60万激增到1951年的230万。二是自1947年起对战前旧楼实施租务管制,造成了灾难。三是战后初期港府抗拒发展。当时房屋需求激增,但限于政策,战前旧楼无法拆建,冻结了私楼的供应。

 

战后港人回流,为了确保一直留居本地的港人有栖身之所,当局颁布租管作为临时的措施。不料内地爆发内战,国民政府崩溃,难民蜂涌而至,租管变成长期的措施,后患无穷。

 

1947那一年,立法局内代表地产和商界利益的非官守议员不满政府妨碍私楼发展,呼吁撤除非必要的规管。但局内官守议员占多数,非官守议员纵使全体投反对票也无济于事。

 

这项争议意义深远。政府垄断了全港的土地,引入诸多批地限制、以《建筑条例》来审核发展计划,任何发展都要大量征询官方,无法满足房屋的短缺,地价以至楼价和租金都随着上涨。

 

当时的非官守议员很想作点补救。但Alan Smart教授写道:「由于技术原因、官僚的利益、怀疑发展商只是炒家、担心库房收益、在市镇规划和建筑标准上做了承诺、官员担心劳工大众被贵租和低标准(的居所)盘剥等各种原因,政府抗拒这些压力。」(第38-39页)

 

后来眼看市区无地可供发展,政府遂想到清拆寮屋区这个浅见的政策。住户获配入住政府兴建的「徙置区」,但寮屋居民的权益受忽略。徙置计划发展迅速,很快就成为永久性的大规模公营房屋计划。市区旧楼的租户很快就晓得与其干等私楼落成,倒不如迁往寮屋搏取徙置。

 

1953年也就是徙置计划推出前夕,全港有30万寮屋户,约占人口一成。但十一年后的1964年,倍增至60万户,占人口两成。公营房屋备受赞许,但其实只是政府愚昧在先、事后被迫补救的产物。

 

期内政府很少批地作私人发展用。1945-58年,市区批地不超过200英亩。其中公开拍卖的不够30英亩,其余都是私人批地,主要供非牟利用。1958年除夕,英文《南华早报》特地在社论里敦促「政府拿出地皮卖给建筑商以解决房屋短缺,因为很多寮屋户负担得起一般的住处。」

 

当时的发展商也搭建寮屋租卖,对象包括无法忍受旧楼脏乱和搏取政府徙置的市民。官员认为楼价和租金太贵,但其实寮屋户负担得起。

 

当时虽然租贵、住得挤、设施不足,市场到头来还是收纳了涌到的移民。由于旧楼租管和官方限制发展,发展商难以兴建新楼,转而在官地尤其是农地上僭建寮屋,其间不乏多层的钢筋水泥楼宇。高峰期内,全港有逾千发展商既合法建造新楼,又僭建寮屋。两个市场的差别只在于用地和施工是否获批许可。

 

发展商被指加剧寮屋问题。但徙置计划的官方立论何等虚伪:「透过徙置计划,我们正在打破『敲诈勒索』……。若能让市民获得租金公平的栖身之所,又能在真正的大规模上达成,就可以彻底铲除这种令生活费高企的『敲诈勒索』。」(《Hong Kong Hansard》(香港宪报),1955年3月2日,第40页)

 

利马:另一条路

 

大量移民涌到市区时,除了大量兴建公营房屋,还有何良策以满足需求?秘鲁经济学家Hernando de Soto有关首都利马寮屋户的对策,很值得香港现阶段参考。

 

1940-81年,秘鲁人口由700万增至近1,800万,平均年增2.3%。其中利马增幅特大,由大约60万增至460万,也就是7.6倍。首都占全国人口的比重由8.6%增至26.0%,其中移民数目由30万增至190万,占首都新增人口很大一部分。

 

但利马市民敌视流入的农村人口。政府协助农村发展,目的在于就地改善农民的生活,免得其进城。大家希望把文明带给农村,而不是让农民进城受教化。

 

秘鲁政府的规管本质上有利优势群体。移民涌到后,这种歧视尤其突出。为了压制移民,利马更索性禁止建造廉价屋,对他们关上房屋、教育、求职、营商的大门。

 

移民只好退而思其次,在不受法律保障的「非常规」(informal)环境下生存,例如在市区边缘僭建寮屋,当无牌小贩,就像香港战后。

这些移民并非罪犯,而只是被规管制度剥夺了权利,不得不在法外营生。1980年代后期,这类「非常规」(informal)人口占秘鲁经济活跃人口的48.0%即近半数,占GDP 的38.9%。非常规经济占全国工时的61.2%。他们的小区取自法外、建于法外,与常规社会的发展过程刚好相反:先占土地,进而建屋,最后才获颁业权。

 

Hernando de Soto估计,利马在1960-84年间搭建的非常规房屋占全市住所42.6%、居民47%,全部重置成本要花83亿美元。同期内,常规经济在房屋上的公共投资,连同中产屋也不过8.6亿美元,只是非常规投资的10.4%。

 

非常规置业争取产权之路

 

De Soto发觉,非常规居民区里的生活并非像外人想象的杂乱无章甚至无法无天。区里的社会关系自有一套法外准则。有各种居民组织主持大局,确保治安和稳定。

 

只要看移民取得物业的过程,就可见非常规居民区的秩序。移民有两种方法取得土地:非法购买农地或进占官地。有组织的占地有渐进的也有暴力的,由100人到40,000人不等。整个行动由工会、律师、商人、政客等占地专家在幕后策划,涵盖运作、组织、政治、法律、宣传等各层面。进占者先彼此议定合同,讲好如何建立、划界和分配想要进占的土地。一取得土地,就立即成立管治组织。

 

育儿中心、公共厨房等生活设施随即设立。与此同时,征求邻区的小巴商会,将路线延伸到新居民区。街上开始有熟食小贩,建材和日用品店铺也陆续开业。居民成立纠察队来维持治安和秩序。为了获得高层人物的支持,这类新区也经常以总统夫人或权贵的名字来命名。

 

这初步建立了居民对土地的权利,但只属个人建于法外的「期望业权」(expectative property right),纯属暂时性。要到政府对非常规居民区成员颁发确切的所有权,或假以时日,居民组织有能力像国家那样捍卫权益,居民才获得常规的地位。

 

非常规居民区要取得地契 (title to their lots)、融入城市,不用说相当困难。居间要过多达159个行政关卡,de Soto估计平均需时20年。届时,居民靠进占得来的住所才会有较多的安全和稳定。但即便如此,也不等于完全融入了常规的法律系统--而只能说是政府破例认可。不过,居民仍然十分珍惜,视为在住处和区内加大投资的决定性因素。一句话,资产越安全则投资越大,反之亦然。

 

Do Soto研究了利马37个非常规居民区,发现拥有全部合法业权的建筑物,平均市价是无业权建筑物的九倍。故单靠「期望业权」不足以令居民在住处和区内大笔投资。居民要既能够又愿意多投资至少九倍,才能从常规的法律系统获得某种保障。

 

这些进占的土地和地面上的建筑物业权不明,法律地位脆弱,无法合法地售租。住户不得不用昂贵的措施来预防万一。要出售物业就更是困难。

 

由于非常规地区的物业不能连土地出售,转手时只能说是转移建筑物,不包括土地。而且由于不具备业权,而法外的准则惯常保障条款制订者,这类转让须经区内居民同意。买家要能证明自己会信守该区的进占合同与附带协议。

 

租用这类物业同样很棘手。非常规居民担心租客入住后,官方会承认住客拥有土地,故往往假装租客纯属寄住,而业主也都住在屋子里。

 

De Soto的研究在拉丁美洲和对全球影响深远。不少国家设立研究中心,专攻非常规人口。秘鲁政府采纳了de Soto的建议,对所有的非常规区居民送出地权与屋契,让他们实时融入常规合法的经济。利马半数人口一夜间获得了业权,随即在住所和本身的小区上大力投资,简陋的居民区很快就改天换地。国家经济得以持续复苏和成长。

 

秘鲁百万计的非常规居民纳入常规的经济后,动摇了恐怖主义运动「光明之路」(Shining Path)的群众基础,社会趋于稳定。

 

菜园村与新界东北

 

针对香港政府的「新界东北新发展区」(North East New Territories New Development Areas)大计,反对回收土地兴建三个新市镇的声浪相当高。关键在于新界原居民与非原居民不同的权益。去年菜园村收地兴建广深港高速铁路时,也有同样的冲突。

 

问题在于地权(land ownership)。原居民拥有本村的地皮,兼具地权和屋权。同村的非原居民类似香港早期的寮屋户,住在官地上,但不拥有地权。寮屋户只要不在地面上加建,政府对于其占地不为已甚。加上新界很多地段偏远,政府不急于收地发展,几十年来都不存在清拆徙置的问题。有些非原居民向乡绅买地,但交易时并无明文记录。新界非原居民及其土地的关系,与秘鲁的非常规人口「占地立村」大同小异。

 

原居民的地权受《基本法》等法律保障。政府若收地,他们有权获得至少是市价的补偿,包括另觅地点、保存生活方式。因此,他们支持政府收地。

 

但同村的非原居民少了这项保障。他们的物业没有地契,故要么是法外的寮屋户,要么是不连地契的农地买家。这与利马的非常规居民基本相同。新界非原居民若被政府收地,最多只会获得有限的赔偿(菜园村非原居民每户获赔60万元)或获配市区公屋居屋。今天非原居民面对的选择,类似1950年代石峡尾大火的灾民。新界非原居民只能获得这点补偿。

 

秘鲁非常规居民进占土地时,有专长占地的团队协助组织、拟定合同、入住安顿、维持新区的秩序、争取「期望业权」。香港今天也有各种政治和社会的倡导者队伍,涵盖了不同的价值观。有的反对政府,有的捍卫乡村生活方式、反对城市化,有的抗拒内地和内地人「蚕食」香港,有的甚至要求香港成为「城邦」。其中不少是政坛人士以及政界新秀。

 

菜园村和新界东北的非原居民往往已住了几十年。他们占用官地一直获政府容忍,就像利马近郊的非常规居民区。非原居民在住处上投资不少,很多住得相当宽敞。他们熟悉村子的环境并且富归属感。

 

对于这些非原居民,把他们搬到市区的公营房屋,是否能补偿他们失却家园的损失?目前的公营房屋不具有完全的业权,公屋居民只是租户,居屋居民转让单位要补大笔地价,只是「半吊子」的业主。由于资助房屋只提供居所,不提供资产,市民获配的单位并无增值的潜力。

 

若此,非原居民与原居民对发展新界态度截然不同,也就并不奇怪。两者的差别在于政府认可的业权。香港今天村屋非原居民的「预望业权」与早期的市区寮屋户有别。政府想要发展新界东北以至其他地区,必须改弦易辙。要么学秘鲁,承认村内的非原居民有同等的业权;或者学新加坡,为非原居民提供较佳的补偿。下周我会讲讲新加坡方案。香港若一成不变,今后收地发展所涉及的交易成本(transaction cost)代价必甚高,而且加深社会的分化。

 

各派近日在新界东北咨询会上比拼声浪甚至当众扭打,更有人打出英国治港时的旗帜。不论举旗的人士是否真的忠于以前的殖民地政府,类似的姿态也见诸秘鲁。为了争取高层的支持,进占区常套用总统夫人或权贵的大名。古今中外都不乏政治性的演出。秘鲁花了六十年、饱受恐怖运动之苦,方才改变政策。

 

夹在新加坡之路与利马另类途径之间

 

秘鲁首都利马和香港的寮屋、棚屋区都是外来人口涌到的产物。利马的外来人口受城市人排挤,无法在常规经济里栖身营生(见上周本栏文章),被迫挤在贫民区里;香港则因为早期政策错误,对战前旧楼实施租管和敌视发展,把一些外来人口赶到寮屋区去。

 

寮屋区在利马和香港的市区边缘遍地开花,利马的贫民区大到最终容纳了全市过半的人口。非常规经济的规模与常规经济等量齐观,秘鲁当局从未用公营房屋计划来安置非常规人口。经过长期的政治角力,非常规居民区才获得政府容忍;直至当地著名的经济学者Hernando de Soto的研究发现指出,不让寮屋户享有住处及其小区的权利是何等愚昧,寮屋户才获颁地契,融入常规的经济。

 

战后寮屋如春笋

 

这项决定大有经济理由。秘鲁的寮屋户非法进占官地后,几十年来在其上建设经营,有些寮屋户非法买下农田,建立成安乐窝,他们的业权也获得认可;让占用官地辛勤建立家园的寮屋户成为业主,得享全部的业权,对社会总体有好处。

 

香港处理寮屋的办法大有不同。战后人口激增,寮屋区如雨后春笋,可以建屋的土地买少见少;后来连兴建厂房的土地都没有,直接威胁就业。政府实施租务管制,令市区旧楼难以拆建,情况更是雪上加霜。为了清拆寮屋来腾出土地发展,徙置计划便应运而生。

 

这一来,旧楼的租户大举迁往寮屋区以博取徙置,寮屋的数目更一发不可收拾。徙置计划最终演变成大型的公营房屋计划,涵盖了半数人口。

 

香港分配公营房屋有两个互相角力的准则。起初的徙置计划只是让清拆户上楼栖身,由于是政府收地,寮屋户毋须通过资产审查即获配单位;后来加入资产审查的准则,主要是面向贫穷但不涉及收地的市民。用公营房屋来资助无产者,增加了政治和道德理据。

 

香港早期的寮屋户放弃对住处和官地的占住权以换取资助单位,但秘鲁寮屋户一直没有放弃占住权,并通过抗争,最终迫使政府承认他们的这些权利;香港自菜园村事件以来,新界乡村的非原居民也有类似的要求。

 

香港寮屋户通常获配出租公屋,但即使获配居屋,要补缴大笔地价才能在利伯维尔场上出售,其真正的价值也备受贬抑。由于居屋转手的限制,难怪菜园村居民不接受运输及房屋局局长2011年1月16日提供的安置条件。

 

他山之石可以为错

 

应对人口增长的房屋需求,利马、新加坡和香港各师各法。港、星清拆贫民区,大建公营房屋,利马的贫民区是非常规经济的重镇、恐怖运动的温床。

 

秘鲁采用本国经济学者de Soto的建议,对贫民区住户送出地权,让其保有土地的溢价,转让时不受限制而且免税,由此强化了私有市场经济的基础、稳定了政治制度。de Soto有关著作初版的副题是The Silent Revolution in the Third World(〈第三世界的无声革命〉),但第二版的副题改为The Economic Answer to Terrorism(〈经济学对恐怖主义的回应〉)。

 

港、星则选择清拆贫民区,把住户迁往官方建造的大厦,但新加坡让住户保留地皮的溢价,成为真正的业主;国民由于普遍享有物业,故强烈支持政府,通过政策来维护自己的物业。

 

香港清拆贫民区远不如新加坡快,但关键是不与公营房屋住户分享地皮的溢价,住户只是租户或名义上的业主,出租或出售单位诸多限制,只是所住单位和房屋委员会的屋奴,住户要求山积,变成惯性针对政府。与此同时,公营房屋的土地被长期冻结,住户只能借来栖身,别无用途。占人口近半的公营房屋住户不享有业权,令市民陷于有产与无产的对立。

 

自命社会主义的新加坡牢牢地打下全民私有资本主义经济的基础。在这方面,以私有资本主义经济而自豪的香港在基层上薄弱得多,是为香港近年众多烦恼的根源。

 

说到底,新加坡的做法与利马基本相同:让几乎所有的市民都成为业主;差别的只是:利马的寮屋区是居民自己建造的,新加坡的组屋则由政府包办,是以新加坡的外观齐整得多。

 

环顾全球,清拆寮屋都是激发怨恨的酷政。香港的对策是让清拆户「上楼」。

 

香港房委会如果不要求居屋户大笔补地价,一年前清拆菜园村和现在就新界东北发展计划对非原居民提供居屋,会吸引得多,但可惜墨守1960年代定下的房屋政策对发展新界造成窒碍。

 

政府说,新界东北发展计划其实早就开始咨询,但现在的非原居民却认为受到忽视。如果两种说法属实,那也就是说,当初只咨询过原居民,非原居民的要求于去年发生高铁、也就是菜园村事件时才涌现。

 

尽管政府对原居民权益的认可度远高于非原居民,但咨询他们也花了很长的时间。这里显然存在改善的空间,以降低新界东北发展的交易成本,关键在于增加新界村屋「所有」居民权益的清晰度和认可度、提供较佳的保障与平稳度,并于必要时提供更为吸引的补偿。

 

四个步骤 创造市场

 

想纠正问题其实并不难。以下试提供四个步骤作为参考:

 

一、就所有或至少大部分现有的租住公屋单位,强化「租者置其屋」(Tenant Purchase Scheme,缩写TPS)计划,按单位当初发展的成本售予住户。待缴的地价按单位落成时的市场估值加以折让,而不是以市场现值或单位他日转手时的市价计算。

 

二、现有居屋单位的转手方法基本上与租住公屋看齐:待缴的地价按单位落成时的市场估值加以折让,而不是以市场现值或单位他日转手时的市价计算。

 

三、今后落成的所有公营单位都让用户选择租住或购置。单位购入后至少持有五年,始可在市场上放售或放租。单位定价以发展成本为准,另加「概念(notional)地价」。所谓「概念地价」应具备津贴成分,让合资格的家庭能够负担。例如,每月供款应少于家庭申请公营单位入息资格 (income-eligibility)的一半。除津贴售价,供款方法也尽可能宽松,例如先缴一成首期,其余九成透过银行,以三十年的按揭摊还。

 

这三项建议应该可以为公营房屋单位创造有效的市场,撤除租住公屋和居屋之间的屏障,同时透过地价,为想置业的家庭提供明确的津贴。这些新措施有助于重建近十年来消失于无形的置业阶梯,对刚步入社会的一代尤其重要。

 

中国农民入城 争取户口

 

香港公营房屋的经验或可作为内地的借镜。农村居民自1980年代起涌到城市打工,租屋群居,抬高了城市租户的比例。但开放三十年后,愈来愈多农民工想由城市的临时居民变成「永久居民」,改用城市户口,以城为家,享有较农村为佳的福利。农民工向城市转移大大加快了全国的经济发展,但如何理顺农民工变身城市居民的过程,是中国继续迈向现代化和长远稳定繁荣的一个核心问题。

 

低收入家庭之所以贫穷,因为父母找不到好工作,子女进不到好学校。加上银行不愿意对低收入者低息放款,令他们贷款无门,难以创业、保障储蓄和投资生利。

 

当城市扩展时,低收入家庭想累积财富,最方便的是置业,将全家的储蓄押在物业上,让其市值随地价而上升;投资物业所需要的知识相对最少,即使无专长、受教育不多也可以应付。物业是一种储蓄,家中急需大笔款项时,可随时按给银行,还可以确保退休后老有所养。以物业作为储蓄,市值视乎物业所在地段有多繁荣。这一来,个人利益与对小区的承担也就相辅相成,所谓社会好,自己也好,反过来亦然。

 

内地经济连年飙升,带动家庭和个人收入激增,但金融市场尚未完全开放,更遑论成熟。供中低收入人士投资、保值的可靠资产极少。年收入增加得愈快,储蓄的实际价值与家人生老病死各种大笔开支增长的速度,相距愈远。

 

沿海夫妇 热中置业

 

不久前,美国耶鲁大学教授Deborah Davis就中国内地城市居民的婚姻行为在香港大学作公开演讲。她发现,沿海大城市的年轻夫妇对婚前置业比香港人更热中。为了帮子女名副其实成家「立室」,新人双方的父母都不惜献出储蓄。置业视为迈进人生新阶段的必经之途。

 

随着更多农民工到城市定居,传统的家庭和乡里的支持会逐渐淡出,有必要代之以新型的小区和社会经济支持,自置居所与房屋市场正是一种核心的价值基础,令现代化的过程得以持续和稳定。

 

新加坡的组屋政策容许充分的租住和买卖自由,维持活跃的市场,值得参考。但香港的公营房屋仍只限于让市民「有瓦遮头」,未能成为基层家庭储蓄保值的管道,令更多市民得享都市扩展所带来的繁荣。基层家庭无从置业,也就不容易应付家人生老病死的重大开支,更遑论把握发展的机遇。

 

香港回归十五年,总的来说日趋繁荣,近年更有加速的趋势。但中低收入家庭未能分享,相信是很多人痛恨「地产霸权」的原因。问题其实出在设计失误的公营房屋政策。

 

国家的「十二五」计划决定大量兴建「经济适用住房」。但以香港和新加坡的先例看,必须为置业安居和公营房屋提供妥善的市场制度,否则只怕如香港般,引发大量怨气。

 

参考文献

 

Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989

 

Alex Josey, Lee Kuan Yew: The Crucial Years, Times Book International, 1968

 

T J S George, Lee Kuan Yew’s Singapore, Andre Deutsch, 1973

 

Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.

 

Alan Smart, The Shek Kip Mei Myth: Squatters, Fires and Colonial Rule in Hong Kong, 1950-1963, Hong Kong University Press, 2006.

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One Response to 香港、新加坡、利马的城区住房发展对中国的启示

  1. Tom CHIN says:

    Prof. Wang,

    I have a lot of Singaporean friends and they are also middle class but yet they are all eligible to buy Government’s housign in Singapore and all citizens have a chance once in a life time regardless of their income and stauts.

    But in HK, only certain people can live in subsidied public hosuing or buy flats of the home ownership scheme. They are all enjoyin a privilege other HK people cannot enjoy. It is too much to sugeest even goiving them so-called 100 % proprierty right to own the subsidized flats they are occpuying without the need to pay any land primeium. Unless all HK people can enjoy the same priviledge and chance to buy such flats once in a life time (like the scheme), I would not agree that this is justificable policy.

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