(本文於二零一三年四月十日載於信報財經新聞)

 

本文標題似是意味香港正面臨極大隱憂,前途並不樂觀。憂心前途者認為,為求應付逆境挑戰,香港實有必要採取非常手段。到底香港前景惹人憂慮之處何在?各人對未來發展的憂慮各有不同;長遠而言彼此間難有一致看法,就更顯然是造成大眾對未來惶恐不安的重要原因。前路茫茫的普遍觀感是否事出有因?是否無可避免?又可有辦法化解?

 

身為經濟學者,我對香港的前途向來持樂觀看法,但對港人卻未盡然。作為開放城市,且位處全球發展最迅速的國家及地域中,除非香港自我封鎖,與世隔絕,否則其經濟前景實在斷無悲觀之理。既然經濟前景樂觀,社會和政治方面也不會差到哪裏。近二百年來人類發展的最重要經驗告訴我們,經濟發展足以帶動社會各方面的進展;生活改善、政制開明、平權日進、人壽益增等等,均為工業革命推動下的經濟發展成果。

 

事實上,「香港人」反而是一個順應時勢演變的概念,其中包括未來的新世代、新移民、回流的居民,以及那些離開、但仍與香港的人或事保持聯繫的人。「香港人」這一概念實在不易具體界定,因為香港自由開放,本地人的一切活動都難免與內地和世界各地互有聯繫。但凡本地人都或多或少是本地前途的持份者,這是與世隔絕、與世無爭的地方村落所無法企及的尊崇地位。

 

香港開放程度這樣高,一旦與外界的關係有變,社會上各階層的利益自然出現此消彼長的情況;如何處理貧苦一群與贏得利益者,足以左右本地的未來發展。為防禦外來衝擊而獨善其身,會使這個城市偏離開放和興旺之路。如何在保障弱者和獎勵強者之間作出最佳的安排,對本地的開放程度足以產生舉足輕重的作用。

 

香港的未來同時繫於來自香港人和祖國的期望。兩方面對香港發展前景的期望,雖然已涵蓋於《基本法》之中,卻自會順應時勢發展,而非一成不變。香港人和祖國轉變中的期望和行動,亦足以影響香港未來的開放程度。

 

四人夜話三大目標

 

1997年4月某天傍晚,我們一個商界行政人員、一個公務員、兩個大學教員共四個人,在中環共晉晚餐。席間提及對董建華新政府的期望,大家都慨嘆數年來中英雙方在政治上各不相讓,爭論不休,以致有損香港的長遠經濟發展,不少重大政策議題為之擱置而急待議決。

 

當時意見領袖、商界要人之間的熱門話題,不離香港銳意發展成亞洲曼哈頓,兼東南亞區商業中心兩大願景。隨着中國崛興,香港經濟前景一片光明的想法深入民心;支援祖國繼續對外開放改革,也為香港帶來極大發展機遇;香港必須及時把握機會,以免在政治紛爭中迷失方向。飯局中,我們四人對此都深有同感。

 

同樣令我們深有同感的是,中國對外開放所帶來的經濟機遇,亦會對香港社會造成擾亂和衝擊。日趨繁榮的背後,有人歡喜有人愁;未能把握機遇的一群應予以照顧,因為隨着本地政制日漸開放,他們的政治呼聲就會日形突出。為謀對策,必須有大刀闊斧、高瞻遠矚的氣魄。

 

要實現的目標有以下三個:一、同時與內地經濟及國際經濟融合,從而維持香港作為開放城市的經濟繁榮;二、與社會大眾分享繁榮成果,使民粹政治不致在民間造成嚴重分化;三、持續開拓香港與內地互惠雙贏合作的機會,令「一國兩制」繼續保持動力。

 

閒談間還有人建議以董先生為首的政府應勇於承擔,大膽開拓,將現時各由局長統領的政策局工作,改為委任「超級政策局長」來協調並推動。此舉可確保政策局之間的工作協調較佳,並加強政府行政主導成分,實施策略性施政綱領,以彌補過去之不足。

 

當時我直覺上就認為這個建議並不可行,於是衝口而出,指出香港政府既缺乏新加坡人民行動黨的組織能力,亦無新加坡政府在政治上的認受性。這番話連我自己也意想不到,因為在此之前,我根本從未仔細思考過這一問題。飯局之後,我就開始探索相關的課題。

 

回想起來,是次飯局對談有兩方面頗堪玩味。第一,早在當年就有人意識到香港急需針對連串經濟和社會議題,在政策上大事變革;第二,要落實變革措施,政府不但必須厲行行政主導,還須在政治上具認受性,兼備組織能力,以確保推行變革時廣獲公眾支持。

 

我將在本欄討論一系列香港的問題,首先探討為何香港需要在連串議題上推行重大政策變革?變革有何內容?為何部分新政策須以舊有政策為變革藍本,而部分新政又須與舊政劃清界線?

 

其次我會探討如此困難實行政改的原因。是既得利益者的抗衡?是社會上政治信念與利益的分歧?是被過往經歷牽住?是太理想化或制度化?抑或是政策制訂者欠缺想像力?

 

第三我會探討能否建立政治支柱和監控架構去影響政改;如果改不了,香港又將陷於何種險境?

 

回顧過去規劃未來

 

現在先談談為何香港需要在連串議題上推行重大政策變革。有人認為香港奇蹟是在1997年回歸之後幻滅。我卻認為即使在此之前,香港已有種種根深蒂固的社會問題。中國自1979年對外開放,為香港製造業北移敞開大門,因而為香港帶來重大經濟機遇。不過,隨之而來的經濟結構轉型,亦對本地社會造成重大挑戰。經濟機遇產生的亢奮作用過後,社會問題的挑戰亦日形嚴峻。

 

1979年至1997年間,香港經濟順利過渡,有賴勞工市場靈活性高,而工業又轉型成功;期內興起的服務業經濟,足以有效支援北移的生產基地。商業服務、專業服務、物流及運輸服務均有長足發展;這亦正是本地工商業支援服務的雛形。

 

當年製造業北移,而一般低技術工人依然滿足於現狀,實拜人口結構變化所致;因為正值本地年輕工人數目增長速度處於戰後最低水平。勞工供應嚴重短缺,引致工資上漲,通脹亦處於雙位數水平。

 

不過,年輕工人的就業前景隨後日形黯淡,因為本地生產者服務漸由支援北移勞工密集生產基地,轉為以輸出旅遊服務為主;有關轉型過程在亞洲金融危機期間出現。轉型之初,內地旅客帶來旅遊業的發展確因有助於減低失業而被視為可喜現象,可惜由於生產力停滯不前,低技術工人於是優勢漸失。

 

此外,香港高等教育資助學額的發展亦於上世紀九十年代陷於停頓,人力資本投資既漸形落後,以致個人入息差距日益懸殊。此外,入境政策容許港人內地家人優先來港團聚,新移民教育程度普遍低於本地居民,促使人力資源問題進一步惡化。

 

同時,人口老化對長者社會及醫療服務造成的壓力日形增加,對本地經濟構成影響。近十年來,雖然各項社會服務仍不時獲得政府注資,但醫療服務開支卻日見放緩。有關問題須以勇於創新的規劃和不懈的努力才能應付;資金固然重要,卻非關鍵所在。

 

1997年以前,中英政府之間的重大分歧,導致香港政界未能及時正視在本地逐漸萌芽的種種社會問題。回歸以後,建制派與泛民反對派之間勢成水火,更令日益嚴重的社會問題備受忽略。社會階層之間的鴻溝離不開政經鴻溝的觀感日形鞏固。但備受吹噓的所謂「M型社會扎根於政治、社會、經濟三個層面的分歧」這個說法從來就缺乏真確性和認受性,但獲得傳媒廣泛報道。不斷重複的說法會令人信以為真,豈非變相洗腦?

 

另一方面,中國對外開放,確實為香港經濟發展帶來新的機遇,不過我們並未有完全把握。1992年夏天,我曾四度與其他經濟學者前赴珠江三角洲一帶,考察當地經濟發展情況。我們的研究結果發現,當地的經濟發展實已超越當時號稱亞洲第五小龍的泰國。考察珠海期間,得知當地政府已動工興建連接香港的大橋,但二十年來,是項工程卻一直備受香港人質疑,而大橋工程至今仍在進行。坐失良機自會有損於香港的未來經濟發展,以致日後面對教育、醫療、安老等社會問題時,可用資源就會相應減少。

 

政治紛爭與尚待解決的社會問題,在經濟發展未如理想的情況下,只會變本加厲,更形惡化。教育、醫療、安老服務所需開支高昂,是本地社會問題的癥結所在。當低入息者佔就業人口比例日增而工資又無甚增長,只會導致貧者愈貧,而有關社會服務代價更高。此外,房屋問題當然亦至關重要,也是我向所關注的課題,隨後將在本系列文章中探討。

 

本地有部分團體認為,政府既然庫房充裕,理應不愁資源問題。此看法可說不無道理,只因特區政府所面對的頭號挑戰,往往只在於爭取立法會支持通過撥款申請!不過,若以為有錢就能解決所有問題,就未免大錯特錯;況且這些社會服務所需的金額,並不只是未來數年而是長達數十年內所需開支,實在遠超政府現時庫房所能負擔。假使經濟表現未如理想,自然難望政府財力足以應付。若以加稅方式來資助補貼,則難以避免經濟放緩的風險。

 

政經互動公信為重

 

政府必須對教育、醫療、安老服務制訂長遠規劃,人口老化一環既已在本地社會耳熟能詳,應知今後數十年間將持續成為嚴重問題。社會服務須以長遠經濟策略配合方能應付所需開支;尤其重要的是,為此作出承擔者還須在政治上具深遠公信力。

 

政府對解決社會問題的承擔能否取信於民,還繫於香港長遠經濟表現能否贏得信心,以及香港政局能否長治久安,以確保對公眾所作承諾能夠一一兌現,而免受政府換屆而產生變化。以美國為例,該國的「福利社會」(welfare state)共識在1928年至1980年期間,歷時半個世紀一直維持不變,但在1980年至2008年期間卻有所動搖;今後能否重建共識仍是未知之數。

 

正當本地社會在政制發展路線圖問題上出現嚴重分歧之際,香港能否短期內達成懸空已久的政策共識?新政策共識須包含什麼內容?本欄下周將開始探討當前政策分歧的歷史成因,以期為擺脫目前困境提供索引。

 

參考文獻:

 

Yun-Wing Sung, Pak-Wai Liu, Yue-Chim Wong, and Pui-King Lau, The Fifth Dragon: Emergence of the Pearl River Delta, Addison-Wesley Publishing, 1995.

 

香港奇蹟.之一

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