(本文于二零一三年五月一日载于信报财经新闻)

 

上周本栏谈及殖民地时期的香港,新移民汇聚催生本地工业化,而各自配合经济、社会政策纲领的两套制度亦逐渐形成;其中一套旨在促进利伯维尔场经济,另一套则旨在支持由政府资助掌管的社会服务界。在民间参与政治严受限制的安排下,这两套制度及相关政策纲领之间的矛盾一直受到控制,得以维系平衡。不过,随着香港主权回归,本地政制产生变化,两套制度之间的微妙关系亦随之转变。

 

社会服务界要求增拨资源的惯性,以往一直受到均衡政策所制约。医疗与教育服务均逐步发展成几乎全数资助,但由于受到服务范围与资助程度的种种限制,服务在质和量两方面均有所局限。例如教育一环早已在质与量上设限,中小学的师生人数比例不得增加,以及中学阶段的全面普及教育一直未见落实。高等教育方面,资助学位为数有限,而非资助学位则不限数目。医疗方面,虽然大部分医院及诊所服务基本上为免费,但资源所限,往往轮候需时。

 

房屋及社会福利服务的组织及资助方式大同小异。举例来说,公共房屋虽然租金廉宜,但在供应量、单位面积及质素方面均未能追上新加坡。社会福利服务亦只能满足部分需求,所以提供服务机构一直游说政府资助更多服务。政府的一贯做法,在于一方面对资助服务慷慨提供全数资助,另一方面又对服务范围处处设限。资助机构雇员的薪酬与向称优厚的公务员薪酬挂钩,以致获政府全资资助的服务机构基于共同利益关系,而倾向支持政府政策。自然而然,非资助服务机构亦要求同一待遇,并常为社会服务界其他服务争取同等资助。

 

有限政府无往不利

 

至于经济一环,政府通过低税率及宽松监管以促进创业和创新,但对扶助个别工业发展却有所保留,原因有三:一、不符合经济原则;二、有损港府所标榜的有限政府形象;三、不扶助工业,则拒为社会服务增拨资源亦成为一视同仁之举。大致上政府以看守者自居,能够维系社经两方面政策纲领的平衡可说是其基本职能。

 

政府也深明所谓「寻租」行为(rent-seeking)之类唯利是图的行径诱因,实与政府政策的慷慨程度成正比。殖民地政府深明若沦为大政府,会助长「寻租」行为,带来种种棘手政治问题,因此明哲保身,以免在社会政策上推行过度,致使认受性备受挑战。

 

港府于是立下决心,与其在打造社会发展上担当主导角色,倒不如在社经政策纲领之间继续保持平衡,以免一手造成社经界别的分裂;尽量减低两者间的矛盾,亦顺理成章降低民间的参政意欲。政府在严限急欲参政分子的同时,亦能不着打压参政的痕迹。事实上有限政府既符合促进经济发展原则,在政治上亦属明智之举。

 

殖民地时期,香港在以下三方面的政策纲领之间所取得的平衡一直行之有效:一、有限政府、自由经济;二、政府资助提供适度的社会服务;三、限制民间参政,但到了上世纪八十年代以后渐难驾驭。形成这一发展有内在和外在两方面的因素。

 

主权回归政改契机

 

在香港主权回归中国之后,各种政治势力争相要求开放本地政制。虽然《基本法》亦有容纳这类政治要求,但有关如何落实的具体程序并未提及。《基本法》只承诺循序渐进实现包含民主原则的开明政制,先经公开咨询然后立法。有待确立的政治安排能否与香港社会秩序兼容,却未见列作《基本法》中详加研究的范畴,可见《基本法》并未视之为独立议题,而只着重保存香港原有生活方式。换言之,旧有社会秩序仍得以维持不变。

 

不过,社会秩序与有关政治安排能否互相兼容,其实至关重要;香港能否保持繁荣稳定亦有赖于此。我曾指出殖民政府时代本地社经政策纲领彼此存在冲突之处,但因一直严防参政途径而能保持均势。在此背景下,香港得以发展成现代城市,人人享有经济及公民自由、奉行不干预主义的有限政府、小规模福利服务,而公务员又能廉洁奉公;虽无政治自由与普选,却有维护法纪的健全法治制度,足以保障个人权利与产权。

 

问题是,政制开放会否冲击本地社经政策纲领之间的微妙平衡?若经济政策纲领转向,又会否令经济受挫?这些议题,在殖民地时期日渐壮大的经济界广受关注;而社会服务各界对此亦极为重视,因为不少社会服务机构都摩拳擦掌,锐意构建更有利于社会服务发展的社会新秩序。

 

早在制订《基本法》过程中,香港社会秩序的转变时机就已浮现。随着中国对外开放、经济深度全球化,以及本地人口结构的变化,种种强大的社会力量乘时冒起。与此同时,制造业已大举北移,在本地近乎销声匿迹;楼价随波谲云诡的全球经济起伏而大起大跌;跨境婚姻亦日趋普遍,大批技术与教育程度偏低的移民涌入香港。

 

无独有偶,上述变化都发生于上世纪八十年代,其中挑战已足令任何政府穷于应付,更何况香港当时正面临政治上的巨变。我在去年出版的拙作《香港深层次矛盾》一书中,就从多方面探讨当时陆续浮现的社会挑战。其中影响好坏参半,可惜近三十年来未能减低负面影响,徒令本地人添烦添乱,以致部分港人逐渐对内地产生抗拒。

 

想深一层,《基本法》这份文件,无非旨在维护香港的旧有社会秩序,保存现有的社经制度,并维系原有的社经政策纲领。昔日所忽略的难题和挑战,正正在于制订新政治制度之余,而又须使之与正经历转变的社会秩序兼容。开放政制的要求,只在于如何制订出一套足以维护香港生活方式的制度,而非为配合新社会秩序设想。

 

社经分歧政改羁绊

 

对社会服务界而言,维护香港生活方式即等同于保存既有社会制度和社会政策纲领;经济界对此亦抱持同一想法。影响所及,社会各界的团体以至个人亦各据阵地,以为皆有利于保存香港的生活方式。有关政制改革的讨论,亦大都着眼于如何保存旧有生活方式。部分人相信促进政制民主化,才能进一步达此目标,但持相反意见者亦大有人在。

 

社会不断进步,生活方式更新是必然的,可惜公众讨论有关全民普选、参选权利、以地区直选代替功能组别、直选选区面积何谓合适,以及如何令功能组别较开放兼更具代表性等议题时,往往以其在促进民主原则及价值的功能作为考虑准则,却一直鲜见提及新政制应如何配合新社会秩序。

 

另一方面,有关讨论亦反映出对政治职位人选以及可供竞逐职位数量的过度关注。政治议题无日无之,引起关注本属平常,但有关辩论却是离不开如何保存香港生活方式,而社经服务各界的观点又各走极端。

 

其实在香港回归前社经制度及其相关政治纲领之间一直存在矛盾。新社会秩序之中,两者的发展自然备受关注。为求争取主动塑造未来,社经界代表于是各自为新政制设订游戏规则,藉以保障并促进自身利益。

 

无奈自定义游戏规则反变为争相保存既有制度与政策纲领。不但角力形式与针锋相对的言辞与以往一样,就连代表人物也全是熟悉面孔。社会服务界方面,来自志愿组织与政治倡议组织的代表,因所属年代以及与政府、经济或社会的联系各异,在观点上出现明显分歧。旧有社会秩序的互不协调及自相矛盾之处,正是今天社会上种种烦乱的根源。

 

本地社会服务界确实有扩展必要,教育、房屋、医疗、社会福利随着人口老化而需求日增、贫穷现象愈趋普遍,楼价飙升,贫富悬殊情况日益严重,若现状维持不变,长远来说社会服务界根本就无法应付。因此,社经政策纲领之间的平衡关系必须重整。

 

社会服务界旧有制度必须加以改革,经济界亦然。如此大规模的改革,对任何政治制度来说均可算近乎不可能的任务,更何况香港正处于过渡期。至于最重要而又悬而未决之事莫过于政权架构未有定案,以致政策持续不明朗。

 

措施失当矛盾加剧

 

一个处于政治制度过渡时期的行政主导政府,对难免遇到的困难未有充分掌握,只以为一切自会如常运作,到头来方知过渡期间改革旧有社会秩序如何艰巨。各方社群由始至终坚持利益要求,完全无意改变立场,政治上也就难有妥协余地。问题部分成因在于低估有关议题所涉范围及其复杂性,政府及批评者均未能实事求是指出周详而目标明确的行动方案。各方表达的要求亦往往只属狭隘的组别或自利性质。为达成妥协,无视于彼此水火不容的事实,勉强凑合各方利益,最终仍是无法达成任何协议。

 

推行立法会选举比例代表制,正是政府决策失当的最明显例子,因为此举无异于助长政治代表四分五裂。整合民意从来就并非易事,而实行此制之后就更难上加难。不但无法在新社经政策纲领之间取得平衡,反而引致组别只顾自身利益而各不相让,在政见分歧影响下造成政策停滞,以致社会日趋分化。随着悬而未决的经济、社会议题不断堆积,香港不但在社经方面严重分歧,在政治上亦日形分化。

 

施政取中须防民粹

 

要在政策上作出变革,自需于政治上取得某程度上的支持,但这在政制过渡时期却不易为。部分论者经常批评政府因非由民主选举产生而缺乏认受性,自然会视这种现象为意料中事。但这类评论既属意识形态范畴,毋须以真理视之。根据《基本法》,行政长官的政权源自北京以及本港市民。因此,要在新社会秩序中求取平衡,必先全面掌握社会脉搏,从中参透取信于民之道。

 

在社会秩序转变的过程中,政府所以未能正视各种相关社会问题,而又在制订对策方面屡试屡败,部分原因在于公务员并不能代表政府整体。作为公共官僚体系,公务员团队的主要职能只在执行政策,而非在社会转变中屯聚民意;屯聚民意应属立法机关以及行政长官的职责。特区政府内部协作失调,未能全面发挥应有功能,以致表现令人失望。

 

自从主权回归之后,特区政府表现一直未如理想,但却未足以由此推论皆因缺乏民主所致;况且即使民选政体,亦有可能受制于政策分歧,因而陷入政治僵局。西方民主国家往往展现出民粹主义倾向,而民粹要求纷纭,更引致不少民主及极权国家陷入政治分裂以至无法管治的困局。

 

民主所以成为西方世界的首选政制,皆因这种政制有助于保障个人权利和自由,免受极权操纵。民主思想的始创者,亦忧虑民主制度会引致假借大多数之名而行暴政之实的恶果,致使未能尊重并维护少数的权利和自由。

 

为免落得如此下场,部分民主制度本身预设政权分立机制,以确保少数权利受到保障。后来却演变出另一极端:少数暴政。英国史学家富格逊(Niall Ferguson)教授所着《宏观衰落:制度衰亡与经济没落之路》(The Great Degeneration: How Institutions Decay and Economies Die)(2012年),正好道出文明社会如何走上不文明之路,关心香港前途者实不容错过。

 

究竟香港的政制发展,最终可会落得如此下场?香港又能否及时扭转颓势?本栏将于下周探讨如何令本地政制变得较为包容,以为创建社经政策纲领之间平衡铺路。

 

香港奇迹已经幻灭?‧之四

 

(待续)

 

参考文献:

 

Niall Ferguson, The Great Degeneration: How Institutions Decay and Economies Die, Allen Lane, London, 2012

 

《香港深层次矛盾》(王于渐,香港中华书局,2012)

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