(本文于二零一三年五月十五日载于信报财经新闻)

 

随着近期传媒大肆报导高官涉嫌违规、行为不当,政府高层的贪污问题引起社会广泛关注,其中聚焦于内地与香港交往日益频繁,以致内地贪污风气或会蔓延至香港的隐忧。本文将探讨如何透过重推前称长俸的退休金计划,即采用「延付报酬」(deferred compensation)方式,从而降低高官贪腐的意欲。

 

所谓「延付报酬」,即以延迟支付的方式提供报酬。雇员若于在职期间行为不当,致遭受纪律处分或遭解雇,则会丧失领取全数或部分「延付报酬」的资格。换言之,「延付报酬」措施包含惩罚性质,对公务员不当行为具阻吓作用。世界各地尤以采用长俸制之政府多以此方法维持公务员的纪律。

 

2000年6月之前,香港政府公务员长俸计划就一直包含此一维持纪律功能。不过,若要「延付报酬」真正发挥阻吓作用,则必须严格执行在官员操守并无违规的情况下才予以发放的规定。

 

 

延付报酬 隐含罚则

 

「延付报酬」计划设定公务员报酬于年轻时偏低,年长时偏高【图一】。图中纵轴标示某公务员时薪;横轴为公务员年龄。假设该公务员二十岁入职,六十岁退休,其任职年期为四十年。

 

为方便解说,假设该公务员每小时的生产力一直维持不变。但须知我从相关讨论中所引伸出的结论,并非纯粹以此简化假设为依据。以经济学术语而言,每名公务员每小时的生产力称为其「边际生产值」,英文简称VMP(t)。【图一】中此数值以水平线VMP(t)代表,显示每小时的生产力并未随年龄增长而改变。

 

「延付报酬」计划所厘订的工资率,于公务员年轻时低于其生产力水平,而于年老时高于其生产力水平(【图一】向上斜W(t) 工资线)。以数学术语而言,公务员年轻时,W(t) < VMP(t),年老时则W(t) > VMP(t)。

 

从公务员角度出发,虽然VMP(t) 呈水平走向,而W(t) 线却向上倾斜,但两线所得的现值结果相等。公务员从二十岁至六十岁的四十年间,累积VMP(t) 值所代表的工作贡献相等于同期内所获工资 W(t) 现值。不论以毕生或现值计算,公务员在工作上的付出都能获得对称的报酬。

 

话虽如此,由于公务员年轻时报酬偏低,所以必须待到退休时离职才可获得与工作付出对称的全部报酬;若在六十岁之前离职,就无法全数取得。某程度上,如此安排无异于奖励公务员完成终身合约。

 

此措施虽然未必适用于三司十二局政治委任官员,因为他们不属公务员之列,必须独立处理,但其基本原则仍具参考价值。

 

年青时少付而年长时多付薪酬的特质是如果公务员若在退休前行为不当而遭解雇,就会丧失获得与工作付出对称的全部报酬的机会。因此,公务员终其公务生涯,都要面对可能受「延付报酬」计划惩罚而丧失应得报酬的威胁。

 

公务员若有贪污渎职等不当行为,自然千方百计加以隐瞒,有效检举殊不易为。由于根据「延付报酬」计划,贪污行为一旦被揭发,不但有面对刑事检控及名誉扫地之虞,当事人更会丧失「延付报酬」。对于这类难以侦测的不当行为,「延付报酬」计划的惩罚措施可算最具阻吓作用。

 

强制退休 长俸养廉

 

此外,强制退休也是「延付报酬」计划的另一大特色。若某公务员已届六十退休之龄,在取得全部相称报酬后继续工作,「延付报酬」不再存在,阻吓作用自然消失;为针对这种情况,故而有强制适龄公务员退休的规定。同一道理,公务员愈临近退休年龄,延付安排对不当行为的阻吓作用亦会随之递减;此项计划可如何修订以堵塞漏洞?

 

长俸计划可算是政府一项理想可行的「延付报酬」计划。公务员在退休之后仍一直领取长俸,其工作上的付出也唯有终其余生才可全数取回相称报酬。长俸计划在公务员整段在职时期一直发挥对不当行为的阻吓作用:因若被揭发任何不当行为,就有丧失长俸之虞。

 

由于寿命无法准确预知,公务员有生之年自然要求较高报酬,以防不测。年轻雇员报酬偏低,自然希望增加应变力以降低风险,要求较高待遇,是人之常情。由此可知因何即使政府机构的终身受雇情况较私营界别普遍,公务员薪酬仍往往高于市场水平。不少论者由于忽略公务员薪酬中针对不当行为而预设的阻吓因素,因而抱怨公务员同时坐享「铁饭碗」与高薪厚禄。

 

图二】显示长俸计划如何对不当行为产生阻吓作用。长俸是公务员正式退休后每月获发的退休金,直至终老;实际所得的金额,则按退休前的最终薪酬和服务年期计算。

 

为了便于解说,假设某公务员生产力为水平线VMP*(t),其工资率(与年岁关系维持不变)则以水平线W*(t) 标示。公务员的工资率定在低于其生产力水平,以致其整段在职时期W*(t) < VMP*(t) 。为该名公务员提供的「延付报酬」,正是他退休后所得价值等于P*(t) 的长俸。若其预期寿命为八十岁,则所领长俸的年期就会长达二十年。同样,我对有关问题所作的结论,亦非纯以此等简化假设为依据。

 

从这一简化例子可见,「延付报酬」的设计可以相当直接了当。某公务员终其在职期内报酬偏低的少收报酬,亦即等于四十年工作以来VMP*(t) – W*(t) 的少收报酬。他的累积少收报酬,将由退休后二十年的长俸现值P*(t) 作为补偿。「延付报酬」计划目的在于订出W*(t) 与 P*(t) 的合理配对数值,达致累积少收报酬与累积长俸现值相等。

 

薪酬高低 预设机制

 

假设该公务员在超过强制退休年龄后以相同工资获得续约,则其所得报酬就会过高,因为正如【图一】所示,他在六十岁时的工资高于其生产力水平。因此,年过强制退休年龄仍继续留任的公务员,往往会被扣减工资率。另一方面,若公务员提早退休,原则上所得报酬就会过低。若提早退休属自愿性质,相信有关公务员已另有较佳选择。

 

若把退休年龄定为六十岁,则影响预期退休金P(t)价值增加的因素包括:一、工作年期增长;二、退休年期缩短;三、贴现率增高;四、雇主退休金计划估计违约机会增高;五、雇员由雇主违约丧失退休金风险引起之忧虑增加。

 

最后两项因素正点出雇主在退休金计划上的违约风险问题。退休金可视为雇主所发而由雇员持有的债券,正因如此,唯有信誉超着机构的雇员才会愿意接受退休金安排。由于政府绝少违约,而私人机构则未可以同日而语,由政府提供的退休金计划往往较为普遍。以美国为例,私营企业雇员只有不足三成获公司退休金计划保障。

 

话说回来,政府当然也有可能违约,原因包括纳税人不愿为巨额财赤承担较高税率,而政府又背负沉重公债。再者,万一政局变天,而新政府又拒绝承担上届政府退休金计划的全部承诺。假若仅修订退休金计划中部分条文,就会出现部分违约(partial default)情况;例如削减退休金金额或取消强制退休年龄,两种修订措施都等同削减有关公务员终身所得福利,同时减低其公务生涯的总收入。

 

新旧交替 后劲不继?

 

香港政府在政权回归前已有一套公务员长俸制度。1987年以前,强制退休年龄定为五十五岁;后来改为六十岁,背后动机亦不难理解。香港男性的预期寿命由1971年的67.8岁增至1987年的74.2岁;同期香港女性的预期寿期命则由75.3岁增至79.7岁。其中变化究竟有何含义?

 

一、预期寿命延长,定必代表有关公务员终身收入有所增加,因为除非其工资与生产力成正比地下降,否则定能领取较多长俸。二、延长工作五年,即等于少领五年长俸。一般情况下,VMP(t) – W(t) < P(t) 应属意枓中事;因此,当退休年龄由五十五岁延至六十岁,终身收入难免有所减少;虽然随着预期寿命延长,终身收入也有所增加。

 

三、预期寿命延长,一方面会产生扩大「延付报酬」空间的效应;另一方面,随着工作年期延长,公务员作出不当行为的机会亦随之增加。这两项因素对阻吓干犯不当行为意欲的影响多大,实在不得而知;且因1987年的另一变化令其影响更形复杂:经折算退休酬金(commuted pension gratuity)的上限百分比在当年由25% 提升至 50%。所谓「经折算退休酬金」,亦即公务员退休时可从长俸中取得一笔金额的百分比。这对公务员而言无疑是十分有利的选择,但对不当行为的阻吓作用则未免成疑,主要视乎一旦有关公务员被揭发行为不当,政府能否轻易向当事人讨回该笔已付款项,以作扣减长俸的惩罚措施。

 

2000年,政府以「公务员公积金计划」(Civil Service Provident Scheme;简称CSPS)取代退休计划。2000年6月1日之后入职的公务员,一律参加CSPS;而于此前受聘的公务员则仍保留长俸制。CSPS与旧有长俸制对公务员不当行为的阻吓作用大不相同;CSPS并无包含对不当行为具阻吓作用的惩罚措施。

 

不少职位虽有某种形式的「延付报酬」,却并非全都对不当行为具阻吓作用。退休福利如公积金,纯属公务员的可享福利,而并不具备任何阻吓作用。背后原因其实十分简单,可享福利是公务员的应得权利,根本毋须以工作表现作为依据。任何公务员只须服务五或十年,即可享有累计公积金,公积金随之成为其应得权利,并可于退休时全数支取。

 

直至三十年前,一般雇主、雇员,以及人事经理,都视「延付报酬」例如长俸及公积金等为免税福利;以为「延付报酬」用意在于让雇员获得额外收入,而雇主则可因免税优惠而减少支付薪酬上的开支。政府对此亦无异议,因而将一应事宜交由会计师安排。

 

对「延付报酬」的作用抱持如此观点未免流于狭见,况且单从税务方面考虑,亦未能解释为何长俸制度只在部分机构实施,或为何设有强制退休年龄等等。上文旨在通过较全面解释并举例说明,为何「延付报酬」具备对不当行为的阻吓作用。

 

据闻政府正考虑会否将退休年龄延至六十五岁;其实政府亦宜考虑应否重新推行长俸计划。适用于新入职公务员的公积金计划,与资深公务员的长俸计划同时并行,实在难免于「延付报酬」问题上启人疑窦。「延付报酬」计划所包含对不当行为的阻吓作用,无疑是政府用以维持公务员纪律的重要措施,实不应纯以退休福利安排视之。

 

 

参考文献:

 

Edward P Lazear, Personnel Economics, The MIT Press, 1995.

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