(本文于二零一四年二月十二日载于信报财经新闻)

 

十九世纪资本主义在西欧大行其道,带动市场经济起飞。尽管一众持社会主义观点者大唱反调,但生产力激增,工人阶级的生活水平确实显著改善。资本主义的一大作用在于产生经济盈余,足以发展出强而有力、规模远胜从前的政府。

 

从【表】中可见全球25个发达国家的政府开支占国民生产总值的平均比例,在1870年为10.7%,至1937年已升至22.8%,政府开支大多属消费开支,与各类转移和补贴开支无关,后者在1870年仅占国民生产总值1.1%,所占比例虽低,但快速增长,于1937年增至4.5%。在大概70年的期间之内,各类转移及补贴开支占政府开支比重由十分之一跃升至五分之一,不过纵然增幅非同小可,却也远不及随后数十年间的增长。

 

表:1870年至1995年各国政府在一般开支、消费开支、各类转移及补贴开支占国民生产总值百分比

 

  1870年左右 1937年 1960年 1970年 1980年 1995年
政府平均一般开支 10.7 22.8 27.9 35.5 43.1 45.5
政府平均消费开支 - - 14.2 15.6 18 15.9
政府各类转移及补贴平均开支 1.1 4.5 9.7 15.1 21.4 23.2

注:政府支出余额用于投资。有关国家包括澳洲、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国

 

由于这段时间正值各国文武官僚制度高速膨胀时代,资本主义经济有足够盈余,上述现象随之涌现。公共开支之中又以公务员薪酬占大多数,可见在西方世界,现代国家及其当然官僚制度实为资本主义经济发展的产物。政府的核心职能在于国防、法律、治安、税收以及各种行政服务;以经济学术语来说,主要是市场未能提供的现代国家职能,其中包括公共财货、调整界外因素等等。

 

社福大势 应运而生

 

到了1960年,各国政府总开支占国民生产总值比例已增至27.9%。政府消费开支比例为14.2%,而各类转移及补贴开支比例亦达9.7%。约在23年之间(其中八年为第二次世界大战时期),各国政府各类转移及补贴开支占政府总开支比例,已由1937年的五分之一增至1960年的五分之二。这正是福利国家诞生的时期。

 

及至1980年,各国政府总开支占国民生产总值平均比例更达43.1%,政府消费开支比例为18.0%,而各类转移及补贴开支比例则占21.4%。约在二十年间,政府各类转移及补贴开支占总开支比例由1960年的五分之二,进一步升至1980年的五分之三,这正是福利国家日益壮大的时期。

 

上述趋势有三点尤其值得注意。第一,政府消费开支占国民生产总值比例加幅温和,由1870年至1995年超过一个世纪期间,增长仅约一倍而已。即使到了1980年,政府消费开支平均占国民生产总值比例亦不过18%。政府这方面的支出可解说为政府运作的成本,其中包含市场难以供应的各项基本公共服务,包括国防、法律、治安、税收以及各种行政服务,但不包括福利转移及补贴计划。

 

第二,国家提供的福利转移及补贴开支占国民生产总值的平均比例在1870年仅为1.1%,至1980年则激增至21.4%,增幅几近20倍之多,此分额可谓非同小可,假若以现金补助形式直接给予收入中位数以下家庭,即足可保证所有家庭都能达收入中位数以上;如此一来不只再无贫穷线以下的家庭,连收入中位数以下也不存在低收入的家庭了。

 

第三,虽然用于各类转移及补贴开支方面的资源占国民生产总值的平均比例为21.4%,但有关福利于受惠者心目中的价值是否相等则难以确定。假使社会福利对成本效益的比率低于100%,则可能会浪费大量资源。举例来说,若对受惠者来说只值75%,则其中5.35%(= 21.4% x 25%)的资源就等于白白浪费。总而言之,福利国家的版图愈阔,福利效益比率就愈低,对经济效益及经济增长造成的损害亦会愈加严重。

 

1980年以后,政府开支占国民生产总值比例增长放缓,总开支增幅由1980年的43.1% 上升至1995年的45.5%;同期内政府消费开支占国民生产总值比例则由18.0% 降至15.9%;政府各类转移及补贴开支却由21.4% 微升至23.2%。当时正值列根主义、戴卓尔主义,加上苏联瓦解的时代,福利国家观念的可信程度大打折扣。不过,虽然有关当局力图扭转福利国家趋势,但充其量只能令其增长暂缓而已。

 

大众专制 民主弊端

 

为何福利国家趋势会增长易、退减难?迄今解释此现象的假说有三:一、大众专制;二、小众专制;三、官僚塞责。

 

大众专制这概念通常见于议论民主政制及多数统治(majority rule)所衍生的问题,意指由社会上多数人经民主程序作出决定时,以大众利益凌驾个人或小众利益,形成以大压小,有如独裁或暴君统治。

 

美国第二任总统约翰亚当斯(John Adams)在1788年提出「多数专制」(tyranny of the majority);此语大概由他所创,后来更因被收入亚历西斯 ∙ 托克维尔(Alexis de Tocqueville)1835年出版的著作《民主在美国》(Democracy in America)而广为人知。自此之后,不少思想家纷纷就此概念发表文章,力言个人权利不应取决于公众投票结果,而关乎权利的政治功能,应在于维护小众及个人免受大众压迫。

 

1914年,英国宪政法理学名家A. V. Dicey就英国的老年退休金问题发表文章,探讨英国应否立法,规定接受退休金形式济贫援助者放弃投票选举国会议员的权利。在选举范畴硬性侵犯私有产权,在不少人心目中无异于专制。英国及其他西方国家后来相继实行全民普选,但未有剥夺领取退休金或其他形式政府援助者的投票权利。

 

社会上较贫穷的一群结成多数联盟,通过多数统治式民主政制向富裕阶层强行征税的概念,往往可解释何以各类转移及补贴开支难免在民主政制少数服从多数机制下无限地膨胀。

 

这个简单而有力的诠释却未能解释转移及补贴开支何以如此龎大。当政府转移及补贴开支占国民生产总值百分比高达20% 至 25%,收入处于中位数水平的选民享有的福利亦将远低于所缴税款,因而蒙受损失。在多数统治原则下,照理此类选民应会改为倾向减低各类转移及补贴开支的投票选择。

 

多数专制之说同样未能解释为何各类转移及补贴开支不以现金补助低收入家庭,反而绝大部分通过各种实物资助计划提供;再者,非民主国家也出现政府转移及补贴开支高速膨胀趋势。为何民主或非民主国家均面对同样问题?

 

小众专制 反客为主

 

Hans O. Staub写道:「虽然民主政制本质上以多数统治为基础,但今时今日,民主政制已非少数服从多数;变得虚有其表。各类小众纷纷以不同姿态登场,摇身一变,成为决策主宰,因而得以操控、欺压,甚或威吓大众就范。」

 

此等小众包括各种少数族裔、少数分离分子、少数环保分子、少数妇解(以至男性解放)分子、少数同志、少数教派,以至种种涉及重大或深奥难明的政治建议的倡议者,和各项不同的本地或区内利益团体。经济范畴方面,亦有各种千方百计但求自利的小众及高调利益集团;雇主、工会、专业团体更是经济说客中的表表者。还有以寻求私人捐献,尤以争取公共资助为首要目标的非牟利团体,也是为数众多且同样进取。

 

意大利经济学名家Vilfredo Pareto(帕累托)率先体会到政治的真正威力在于组织,而权力从来属组织有素的小众。列宁不但铭记于心,更将之纳入其布尔什维克教条之中。帕累托早已悟到小众尤其有必要为求维护自身利益而展开立法游说,而且成事机会往往较大。

 

帕累托悟出个中道理的依据其实极为简单。首先,组织一百人定必较组织十万人容易。因此,凝聚力较大的组织通常规模较小。举例来说,组织的士司机总较组织所有汽车司机容易,组织全体工人阶级的难度就更不在话下。

 

其次,要筹十万元,向十万人每人征税一块钱,必然较向一百人每人征收一千元税容易。被征一千元税者花时间花钱反对加税的意欲,自然较被征一块钱者强得多;被征重税的这一百人自行成立政治组织的机会,也较每人只需纳一元税的十万人大得多。

 

机构自利 形同寻租

 

上述两点理据的含意,在于政治游说中的胜方往往是组织有素的小众。这个征税例子中,小众的真正目的在于向大众征收较低的人均税款,让自己可享调配得来的可观款额。小众组织起来寻求政府转移及补贴的行动,即经济学上的所谓「寻租」活动,先后由奥逊(Mancur Olson)、屠洛克(Gordon Tullock)、Anne Krueger 三位经济学者分别在1965年、 1967年及1974 年各自著作中通过不同范畴重新展现。

 

有关寻租活动的早期研究,多集中于商业团体、工会以及行业协会的政治游说,但研究者随即发现,社福倡议组织为贫者及弱势社群争取政府转移及补贴其实是同一类别。

 

为何社福倡议组织有意扶助贫者及弱势社群?究竟是因为宅心仁厚抑或为求自利?假如纯粹出于一片善心,就应为低收入家庭提供现金补助,这是最有效的转移及补贴方式;即是说现金补助最能善用扶助贫者及弱势社群的资源。

 

不过,假如社福倡议组织扶助贫困涉及自利,当会顺理成章透过游说以争取设立特定转移及补贴计划,直接提供社会服务。若能成事,在服务贫困的同时,又可获得受薪工作;接受的待遇当然与市场挂钩,否则也不值得当初游说争取。至于机构客户所获福利是否与服务成本相抵,则难有把握,须视乎有关服务计划之成效。

 

这亦足以解释为何特定服务计划一旦成立,无论是否仍有必要,几乎绝少中止;因为若然如此,服务机构就会丧失资助。事实上,有关服务报酬多少以及报酬机制、安排,往往是服务机构与政府资助机关之间讨价还价的焦点。鉴于服务机构实为有关社会服务计划的关键持分者,这种现象也就不足为奇。

 

由此可见,为何服务机构宁愿争取政府资助而非私人捐款者,因后者往往要求服务提供商为捐款用途负责,而政府官僚则未必着意管好纳税人的税款。归根究柢,私人善长对是否捐款自有其选择自由,但政府选择提供服务者的自由度相对小得多。这也就叫人明白为何社福倡议组织往往活跃于政界,而非由市场主导。

 

由此可知何以福利国家规模超乎扶贫所需,也足以说明何以宁取缺乏效率的服务计划而非现金补助作为扶贫措施,而福利国家趋势所以一发不可收拾,皆因组织有素的寻租者影响力非同小可之故。

 

官僚塞责 火上加油

 

政府可动用的资源愈多,社福倡议组织为求寻租以分一杯羮而游说政府的动机就愈强。由于近二十年来政府财政储备有增无已的观念已深入民心,难怪要求特区政府增设各类转移及补贴计划的呼声日盛。

 

至于负责各类转移及补贴计划的政府部门,与社会服务机构互相依存的关系则日益深厚。虽然双方之间的矛盾在所难免,但政府部门却不愿因政策或资助失误而遭受指责,有关资助计划所以不易取消,也正因为取消计划与承认失误往往被划上等号,政府官僚反而宁愿以资助计划及机构数目为政策达目标凭证。

 

政府官僚敷衍塞责,几乎已成为各项受助计划免被取消的「免死金牌」,但凡遇上任何新问题或备受关注的新议题,政府官僚惯性以新增计划而非取代旧有计划的手法应付,以致形成社会福利范畴日增而效率日降的恶性循环。

 

福利社会趋势日盛,关键系于官僚塞责与社福倡议组织设法寻租的双重效应。无论在民主抑或非民主政制下,两种效应都同样存在,只不过大众专制必须构建在大众民主政制的基础之上,而小众专制则无此必要而已。

 

但在民主政制下,政府各类转移及补贴仍会较多,原因是由于民主政制的政府对社福倡议组织的容忍程度较大,致使此类组织也较多。果真如此,则民主国家的福利社会趋势就势难制约。

 

经济范畴当然有颇多寻租活动,多因限制竞争力的规管措施而生,例如最低工资、标准工时、入行门禁、种种专利及垄断,以及保护主义关税及配额等等。此等规管措施由于有碍经济效率,自从阿当史密斯(Adam Smith)时期以来已备受经济学家所诟病。

 

至于非民主政制,由于国家在经济上相对具影响力,寻租者往往较活跃于经济方面,而非以游说方式争取社福权益的范畴,实则两种寻租活动均损害经济。奥逊在1982年发表的著作中,就将国家衰亡归咎于寻租活动日益猖獗的趋势。

 

对社福服务提供商寻租行为的经济分析,并无贬损其扶贫济世的善意。一如一般商界、工会或专业人士,社福服务提供商自然希望在同业及大众心目中受到尊重,也同样希望工作稳定、定期加薪,而不愿所属行业式微。

 

正如阿当史密斯的名言:「肉商、酿酒商、面包店所以为大众提供食物,无非利之所在,而与仁义无关。」由此引伸,各类转移及补贴计划所以有增无已,亦非关社福服务提供商没有本着善心,而是也受其自利动机驱使所致。

 

参考文献:

 

A V Dicey, Law and Public Opinion in England, London, 1914

 

Anne O Krueger, “The Political Economy of the Rent-Seeking Society,” American Economic Review, 1974

 

Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965

 

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982

 

Gordon Tullock, “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft,” Western Economic Journal, 1967

 

「再创香港奇迹」系列.之九

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