(本文于二零一四年四月二日载于信报财经新闻)

 

时至今日,香港本地有关政制发展路向意见严重分歧,甚至各走极端,难以化解。不少人要求迈向更为开放的民主政制,可惜政制发展停滞不前,政见两极化的现象日益严重,各方的不满情绪高胀。假如政制讨论持续陷于僵局,势将严重影响政府管治以及日后社会与经济的发展。

 

通过普选方式产生特区行政长官与立法会议员的目标合乎大众利益,渐获市民大众支持,主要原因在于两方面。第一,普选是唯一合乎情理的政制这一观念已深入民心。第二,政府若再不致力扩阔选民基础,恐怕难以取得政治认受性、顺利管治社会、政策获得市民广泛认同。

 

目的手段 相辅相成

 

第一个原因的重点在于民主政制的目的。民主建基于人人权利平等,因而公义得以伸张的政治理念,因此民主政制在道德上享有祟高地位,政府在普罗大众心目中的认受性亦由此而来。虽然这种认受性有助减轻由政见分歧引起的部分政局不稳因素,但却并不确保政局稳定、社会和谐、经济繁荣;如有其他因素影响社会和谐、经济繁荣这两方面,则政见分歧及政局不稳的局面仍会随之出现。

 

我曾在2014年2月19日本栏《透视小众专制下的社政困局》一文中,介绍Hans O Staub著作中缕述欧洲各国社会小众当道下的政局,以及难以达成社会共识的困境,文中更提出小众专制如何颠覆民主制度中以多数人的代议管治以及保障小众权利的理想。民主应先有助化解社会纷争,改善经济停滞逆境,民主理想才值得追求。香港应采用普选形式的第二个原因则关乎采用何种方式以充分发挥民主的最佳效果,在这样的大前提下,必需将政制发展的讨论提升至道德以外的层次。

 

民主是如何实现理想政治的方法;民主制度要能正常运作,理想和方法缺一不可。民主理论要求民主目的要能以民主手段实现。但在实行时是否真确则属未知之数。若能成真,则民主自有其道理在;不然的话,则民主理念实有不完善之处,其中一大问题在于究竟民主方法能否实现民主目的。对于实现民主理想的研究,焦点就在于是否可达民主目的。

 

近百年来,欧洲、北美洲各国的民主政制虽得以保存甚或获得发扬,却也并非全部如此,部分民主国家因国内小众当道,在政治上形成严重分裂。各种重大社经政策受制于政治僵局而难以施行,在无法就公共议题果断决策的政制下,民主理想已站不住脚,甚至一沉不起,无疑是实现民主目的所赖手段具有一定缺憾的明证。

 

民主之道 贵在协商

 

放眼本地,就如何普选行政长官及立法会的讨论至今未见任何实质进展,有关争论纷纭,往往围绕谁是谁非的问题:北京被描绘为毫不妥协的强硬派,泛民则被形容为力争民主的急先锋。各党各派间信任程度极低,只能在政治上装腔作势,一再重申强硬立场,以致双方距离越来越远。

 

若始终未能在实现理想政制的问题上作出具建设性议论,则社会上的分岐将更深、只顾小众利益者当道,且会被新旧既得利益者牵制。有关行政长官2017年如何提名参选及普选,与立法会2016年如何重新组成的讨论完全分家,即可见一斑;同一道理,2017年行政长官的选举方式尚未经讨论,就将2012年立法会选举方式定案,亦属另一例子。政制发展根本不能似分件形式零碎地处理。

 

即使行政长官以全民普选方式产生,而提名过程又完全公开,亦难免惹起部分论者的质疑,因为面对立法会内壁垒分明的不同派别,而官僚架构又不受民选政客的任期所限,将来特首施政势将寸步难行。单靠民选政治洗礼,并不足以确保有效管治。

 

据美国民主及人权研究所兼智库Freedom House的 数据很能勾划出达至可行的民主制度何期困难。1973年在151个列入研究的国家之中,只得45个实施民主政制, 但经过翻天覆地的变迁后,至1999年,在192个国家中有120个推行民主政制;但及至2012年则仅有90个仍然维持民主政制。期间各国政制所以如此反复,背后原因在于伴随民主政制而来的社会巨变,往往导致新兴民主国家难以有效管治。

 

香港政制发展的进程可说是「零碎分件」的处理,造成民主在道德问题上存在重大分歧的观感,未来政制发展路向若欠缺时间表与路线图,则一切政治姿态以及摇旗吶喊,无非但求争取选民支持,并未能发挥与对立阵营协商的作用。

 

过程中每一步骤的最大得益者,莫过于新兴既得利益者,他们更会窒碍下一步骤的进程。未能从中获益者只会对进程信心尽失,并对妥协成效存疑;所有参与政治协商的政党则但求争取所属核心选区支持,以策万全。如此心态,难免令社会上「中间选民」的利益日形受损。

 

现时的政制发展模式助长激进倾向,形成以迎合小众要求为主的政治趋势。中产及「中间选民」日形边缘化,实现民主理想的希望随之渐趋渺茫。这也许正是部分小众心底的如意算盘,可惜有违在香港生活、工作的社群的意愿,难怪部分最具生产力的中坚分子亦逼不得已,萌生移民念头,其中也有因为惧怕中央不肯妥协而打算离开的。但说到底,不妥协从来就不是单方面造成的残局。

 

代议沿革 鉴古知今

 

民主理想必备的元素有以下三项:参与、自由、平等,对所有公民的政治生活都至关重要,包含此三大元素的选举机制,自然会被视为合乎道德要求。香港有地方选区与功能组别制度,至于负责选出行政长官的28个功能组别(超级区议会界别除外)的立法会议员,以及来自38个分组界别的选举委员会四大界别的代表,则并非以普选方式产生。

 

如此安排被指与民主理想的核心要素背道而驰,要求废除有关安排的呼声亦不绝如缕,主要基于道德原则,或因有关安排往往偏袒既得利益或小众利益而有损大众利益,或有损多数人代议管治的民主理想。

 

立法会当年设立功能组别以备一九九七年过渡,可以说是时任港督彭定康稳定商界及专业精英阶层的合理且可理解的政治措施。虽然当时身居要位者往往仍是那些熟悉脸孔,但遴选机制已由总督委任改为精英和他们的权力掮客之间互选。政府被削权,被迫向各方利益集团积极展开游说,并讨价还价以争取政治支持。有效管治一旦受制于特殊利益,不单裙带主义逐渐形成,法治也会日受蚕食。

 

不过,上述论点只关乎如何选出功能组别的议会代表,而非为反对以功能组别「过滤」政治代表。既然所有候选人都须经由所属组别选民普选出来,为何地方选区能比功能组别发挥更佳的政治「过滤」作用?

 

代议政制起源于西欧及美国殖民地。当时最主要的经济活动是农业,而最重要的社会单位为村落社群,早期的代议政制自然大致上以自给自足的农业小区和村庄的地区选民为依归。地方选区从此留下了前现代农业经济及农业社会的烙印。以美国为例,在1860年内战爆发以前的60年,该国总统几乎一律为代表农民利益的民主党人,其中包括南部黑奴种植园园主。

 

既然农业时代以自给自足为当时的经济常态,通过地方选区过滤政治代表可算顺理成章;以市场为基础的工业时代,由于个别行业兴衰际遇有别,地方选区的合适程度难免大打折扣。至于如香港般在经济上国际联系广泛的城市,由于外国居民在选举中并无投票权,采用这方式也不见得适合。

 

地方选区往往令选民着眼于内向型政策,因而并不适合外向型城市经济体。

 

现代工业民主政体中常见的决策严重分化甚至间歇瘫痪现象,某程度上实由地方选区选举安排所致,欧洲各国、日本以及美国一律身受其害,但此等国家的问题并非如部分论者所言在于民主政制,反而在选举机制以及权力分配方式。

 

同样地,印度的民主政制常被指为该国经济表现不济的罪魁祸首,但实际上地方选区才有碍于人力迁移,导致该国经济一直停留在前现代状态。幸而中国政府在三十年前实施改革开放之时,并未限制农民迁移至城市。

 

以地方选区为基础的民主政制较适合静态的农业小区。美国开国元勋杰斐逊总统对银行业颇有成见,他所鼓吹的民主政制正好适合农业时代,亦即后世称为「杰斐逊式民主」政制,部分皈依茶党的信徒亦受有关主张所感召。

 

前现代社会遗留下来而以地方选区为基础的代议政制,未必适合香港这一国际商业都会,单靠地方选区形成的政治选举制度,难免强化香港限制外来居民入境的原有措施。其实这类都市的经济活力主要源于吸引外来居民,从而更新人口资源的能力。纽约和伦敦当初若非通过扩大原有辖区吸纳外来人口,可不会发展成今天的商业都会,纽约市人口中就有近四成为外来移民,当地的地方选民自然较具外向视野及都会胸襟。如此的本土挂帅政治,更与香港步向国际商业兼金融中心的愿景背道而驰。因此香港必须建立可与此等内向型势力抗衡的政治势力以维护大局。可幸本港除有地方选区外,尚有功能组别,要重新构建的话,后者应较前者容易。

 

与时并进 改革关键

 

功能组别由于可处理层面广阔而地方选区未能触及的众多社会及经济问题,实在有重大效用,但须知功能组别现有的组成方式实不符民主理想的三大元素,在道德标准问题上难以接受。从经济角度而言,如此安排只有利于服务供货商而非消费者,更为不妥,由此观之,本地种种政治诱因往往出于维护既得利益多于促进社会融洽及经济繁荣。

 

如何重整功能组别的代表选举方式值得深入探讨,除上述缘故,更因这将对未来行政长官提名及立法会选举构成重大影响。际此关键时刻,时间有限而后果重大,如何改革功能组别对香港政局可见将来以至长远发展均举足轻重。

 

重整功能组别的选举方式可揭示香港政制发展的未来路向,或可挽回民主发展应有助构建体制以及各方建立互信的信念,进而聚焦于如何构建更具代表性、有利市民长远福祉的政府。显然亦须在过程中顾及在此等措施中蒙受实时或永久损失者之利益及顾虑。下周本栏将进一步探讨相关议题,期望各方踊跃提供意见,集思广益,与众共享。

 

参考文献:

 

 

核心价值、功能组别与民主原则〉,王于渐;《信报》2012年4月4日

 

透视小众专制下的社政困局〉,王于渐;《信报》2014年2月19日

 

 

「再创香港奇迹」系列.之十五

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