(本文于二零一四年四月九日载于信报财经新闻)

 

我上周谈及相对于地方选区,透过功能组别过滤政治人选并无任何违反民主原则之处。目前由行政长官推选委员会(可能成为行政长官提名委员会前身)与立法会所采纳的功能组别法则,应可加以重整以符合民主普选原则。下文将对此加以详述。

 

个人、家庭的日常活动范围离不开工作与生活两方面。地方选区虽适用于选民居住社群中日常生活的切身议题,但无关其所属的职业与行业。今时今日,选民的工作地点也往往有别于居住地点。

 

通过地方选区选举产生的政治代表,倾向侧重选民生活而非工作方面的议题;以本地社会为例,区议会、立法会都极度聚焦地方民生议题,因为活跃选民所关注的地方民生议题往往是选举中致胜之道,选民大多对区外事务鲜有兴趣。

 

招揽地方选区选民的政客不难发现,区内属于个别专业的选民数字往往甚低,不値得花功夫去笼络;既然致力涵盖全港的专业相关议题可取得的政治回报不大,政客自然转向关注如香港人口迅速老化等问题,向较易在地方层面招揽的退休选民入手,社会保障及福利这两大全港性议题涉及选民人口极广,是以在地方选区备受关注,政客均努力争取有关选民的支持。

 

地区为重 大局为轻

 

发达国家民主政治下过分强化社会大众的关注,以至罔顾经济考虑,正是地方选区选举制度的政治产物。

 

同样地,基于「各家自扫门前雪」心态产生的地方选区政治抗拒,往往窒碍关于环保及其他全民议题的政府政策,拒绝为诸如废物堆填区、特殊学校、释囚中途宿舍选址以及其他不受地方层面欢迎等问题的对策及预防措施作出承担,情况有目共睹。

 

其实,种种环球议题在国际间迁延不决,也可视为这种本土心态的一种国际化表现。在今时今日的经济环境中,国际贸易及投资已成为各地经济繁荣所系的要素,对香港的效应更尤其显著,此等因素也受地方选区影响。贸易伙伴之间,均能从推广彼此的自由贸易中受惠,但由于两地的选民只各自在本土贸易议题上具投票权,纯以地方选区进行的选举难免倾向保护主义,形成排外心态。是以国界划分的地方选区的另类现象。

 

美国实行联邦政制,各州有权各自选出州长;幸而联邦政府实施的州际商务法足可限制各州的保护主义倾向,以减低地区选举制度造成的负面效应。中国在地方行政架构的影响下,各省之间经贸来往诸多设限,互通贸易、投资障碍重重,以致全国一体化的市场经济至今难以实现。至于香港作为自由开放的国际都会,得享经济繁荣,全赖与环球及国内经济融合无间。闭关自守而改行保护主义,等同于为本土经济敲响丧钟。

 

代议精义 贵在均衡

 

为成年就业人口发声的功能组别议会代表,可构成足以抗衡上述选民心态的力量,这些成年就业人口中不少属中产阶层,通过缴税而对公共开支有所贡献。

 

观乎香港本土环境,纯粹基于地方选区的民主政制实不足以代表长远及整体民意。假若每名选民都有两票在手,一票投予所属行业的功能组别议会代表,另一票则基于日常生活而投给地方选区议会代表,则社会上自能在重大利益及主流民意两方面达致平衡。

 

目前循功能组别选出的立法会议员,并非经普选途径而产生,原则上可把功能组别角色由单纯的生产者代言人转为兼顾消费者与生产者呼声的代言人。角色改变后,功能组别议会代表就能全面反映其界别选民的意向;另一方面,选民亦可根据自身利益及取向,自由选择功能组别。例如可考虑把生产者编入功能组别,负责提名自己组别的参选人,候选人经由所有选民投票以普选形式产生;如此安排则生产者可提名参选人,消费者则可按自己意愿选择投票给任何组别的参选者;功能组别加入普选的元素,可兼顾生产者与消费者的要求。

 

如此每个选民可投两票:一票是地区性选举,另一票是投给按自己意愿选择的功能组别候选人。功能组别以全港不分区投票,投票人以消费者身份投票也不分功能组别。

 

功能组别的选民分布或会随着经济及社会转变而有所变更,其中有些组别可能会比其他组别获得较多选票。这发展有助反映选民的兴趣与抉择,开始时各功能组别可具相同数目的议席,但不必一直保持相同。

 

地方选区如能考虑选民及其家庭迁居的变化因素,随时重新划界,则亦可具备动态元素。不过,实现过程必然漫长,因重新划界在行政上费时失事,还须先经包括既得利益者的各方面磋商及谈判才能成事。

 

功能组别容许选民在任何功能组别投票,自然更能响应选民的兴趣与选择,反而较具灵活性,选民亦较地方选区来去自如,更具弹性,民主政治由是更能顺应经济、社会需要的变化,减少政治僵局持续不断。

 

香港是极为开放的城市经济体,增强代议政制的灵活性尤其重要。自1950年代起,香港由转口港摇身一变为以出口带动的制造业之都;在中国对外开放及经济全球化趋势下,再演变成生产者服务以及服务出口经济体;现为亚洲国际金融中心,以及中国面向国际的金融服务都会。在每一阶段,社会与市民的利益俱在转变中。

 

积重难返 失衡之由

 

当然,无论通过地方选区或功能组别跻身政坛者,都会致力维护自身的政治影响力,不因出现调整而遭削弱。凡以地方选区为基础的选举,往往会出现「选区划分不公」的情况,亦即利用操控选区划分,使所属党派在政治上得益。在美国通称为“gerrymander”。

 

生产者当道的功能组别,每每游说政府给予补贴或实施保护主义政策,透过操控政治程序以巩固所属行业的既得利益。架设有关行业的入门屏障乃惯用手法。功能组别的游说工夫不一定有利公益,例如生产者当道,操控功能组别,罔顾消费者利益,保护主义就会构成问题;另一例证是在地方选区多处重复建设,浪费公帑。

 

若让消费者自由选择投票给自己属意的功能组别与候选人,可减低功能组别过于以生产者利益挂帅的可能性,使生产者与消费者利益较为均衡,而地方选区则较难达到,因大部分家庭都不会常常搬家。既然地方居民迁入迁出的情况甚少出现,地方选区往往倾向于以地方上长期住户的意向为依归,出现类似生产者主导功能组别的情况。以香港为例,公屋居民往往会或最终成为区内最老资格的街坊,其利益及意向均会凌驾于其他人。

 

功能组别   急需改革

 

香港立法会功能组别议员若能改由直选产生,足可使公共决策大为改善,以至胜过纯以地方选区为基础的大部分普选民主政制。假若如此,为何至今仍未被提出并付诸实行?这实为历史上因循苟且倾向(path dependence)所产生的恶果。

 

当初于立法会引入功能组别,用意在于以商界及专业界别精英取代委任议员。传统的委任精英既为政府重要顾问,亦可发挥提升非民选殖民管治实效的作用。虽然在个人层面,此等精英对公共决策影响举足轻重,但只听命于总督,并非代表社会集体利益的正式政治架构;殖民政府亦一直刻意视之为履行公职的社会贤达,而非政府权力架构中人。

 

不过,随着功能组别诞生,这些精英正式成为政治架构成员,与地方选区普选产生的议员平分春色。此两类议员并存的安排在民主发展进程中并非没有先例,但随即导致本地社会分成精英与非精英两大阵营,本地政界组织亦被撕裂。

 

地方选区当初与普选并行,这种选举安排形成后就势难取代,皆因地方选区所产生的持分者,须靠维持现状,甚或加以强化,才能延续政治前途或相关利益。功能组别则以生产者利益挂帅的姿态出现,但当生产者主导的政治安排在民主原则当前显得相形见绌,功能组别就注定前景堪虞。至此,地方选区就能占据功能组别所无法企及的道德高地。

 

精英管治 先天不足

 

立法会从此在制度层面亦见壁垒分明:泛民阵营兴起于地方选区,建制阵营则靠功能组别起家。派别之间分野容或随时有变,但楚河汉界却始终存在。

 

两大阵营间的政治分歧一直延续至1997年之后,然后行政长官推选委员会组成四大界别及38个分组界别,似与立法会功能组别不无相似之处,而精英当道的现象就更为明显。本地政治生态于是再度分为精英(建制派)与非精英(泛民派)两大阵营。

 

进身之途 治乱之道

 

如此政治安排最不妥之处,在于精英虽在种种功能组别中大权在握,但在非精英的大众心目中,政治认受性却每况愈下。此外,功能组别的组成方式一直维持不变,使之在本地社会社经利益层面的代表性日减。

 

地方选区的政治代表出于自利考虑,固然宁愿取消功能组别而不欲予以改革,好让地方选区议会代表减低政敌的威胁。

 

在政制发展原地踏步形势下,掌权无望的非精英阵营亦不好过,雄心勃勃的成员进身无门更衍生两大难题:第一、因未能吸引才华出众者加入,培育未来政治领袖的愿望落空。第二,仍乐于在政界的只剩那些存心长期当反对派者,更增本地政坛的激进倾向。

 

各政党在年轻党员缺乏政治出路的现实下,均面临四分五裂及政见激进,正是非精英阵营中第一大党民主党的命运写照。虽然其他政党会否遭受同样压力仍未可料,但在现时政治生态下,大概亦不能幸免。若然如此,则本地新一代只会在政治上日趋分裂及激进,恐怕最终演变成民主无望、小众当道的局面。

 

究竟香港能否避过此劫?下周将剖析本地政制发展有何后着。

 

「再创香港奇迹」系列.之十六

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