(本文于2015年9月23日载于《信报财经新闻》)

 

近日有传媒报导,指政府将于明年发表的施政报告中,建议取消强制性公积金对冲机制(以强积金抵销遣散费及长期服务金的安排),劳工及福利局局长张建宗作出响应,表示政府仍正就有关问题搜集意见,目前未有定案,事件引起颇大关注。

 

有部份商界代表认为,取消对冲机制有损商界利益,中小企更会首当其冲;劳工界代表则对上述传闻表示欢迎。新闻报导中把这个议题说成是零和游戏,亦即对垒双方不胜则负,但实情并非如此,取消对冲机制反会对整体社会有利。

 

强制适得其反

 

强积金在2000年推出,为鼓励商界支持,于是作出「对冲」安排。在此之前,个别公司自行制订公积金计划,此类自发性计划亦成为雇主用以吸引优秀员工的竞争手段,其中有部份采用类似「对冲」安排也许无可厚非,但强积金乃强制性计划,实不应容许雇主作「对冲」安排。

 

当时我和其他经济学家都有所议论,认为强制所有公司采用强积金「对冲」安排殊不合理、多此一举。在香港竞争如此激烈的市场环境,雇主在强积金计划中的供款大都很快转嫁雇员身上,部份供款则转嫁消费者负担。

 

以为雇主也为强积金供款,不过自欺欺人而已,所谓雇主供款,其实只是往后调整雇员薪金以从中抽取,及转嫁所需款项于顾客身上。与其继续维持雇主与雇员双方供款的假象,倒不如直接由雇员将薪金中10% 拨作强积金,但雇员不会愿意如此安排,那么当初劳工组织又为何主张推行强积金计划?

 

事实证明,在「对冲」安排下,雇主的确从两方面得益。第一,雇主得以将遗散费及长期服务金成本转嫁雇员身上,实际程度则视乎其调整雇员薪金及货品价格的能力而定。第二,在双方合力供款的假象下,雇主得以保留代雇员选择投资基金的特权。在这个大前提下,负责管理强积金投资基金的银行及基金经理,则有较大诱因为雇主提供优惠条款,而非为雇员争取较佳回报。

 

结果强积金未能为退休者争取最高回报,而是让寻求信贷的企业得益。事实上,设立强积金计划的唯一动机,应在于取得较佳投资回报,一如1981年在智利推出的同类计划。

 

良策明智利民

 

在智利总统皮诺切特(Augusto Pinochet)独裁统治期间,劳工社会安全部长José Piñera(毕业于哈佛大学的经济学者)受到佛利民(Milton Friedman)著作《资本主义与自由》(Capitalism and Freedom)启发,对智利的「随收随付」社会保障制度大事改革,在1970及1980年代传为市场经济自由主义的一时佳话。

 

智利的私营退休福利计划创全球之先河,由政府监管,规定雇员抽取薪金中10% 作为供款,然后投资各种国内外固定回报资产及证券。智利因而得以累积全球最大笔高回报退休资本,堪供哥伦比亚、印度以至俄罗斯等全球廿多国借镜。

 

1980年,Piñera向智利国民推介这套计划时,以实质年回报率4%为例来加以说服,正式实施之后,更出现星级回报:从1981年中至2015年中33年之间,录得8.7% 的实质年回报率。

 

各种投资基金之间竞争激烈令基金管理费维持在低水平。新加坡的情况却并非如此,其中央公积金(Central Provident Fund,简称CPF)由政府直接管理,由于缺乏市场竞争与透明度,CPF的回报表现大大落后于智利,同期实质投资年回报率仅为1.75%。

 

对比高下立判

 

香港强积金的投资回报表现与新加坡CPF大致相若,自实施以来,由2002年中至2015年中,录得2.28%,略高于新加坡CPF同期的0.45%回报表现;与智利在此期间的退休金实质回报5.48%相比,新加坡和香港两地回报表现可谓相形见绌。

 

港人对此自然心感不满,更难免对退休前景忧心忡忡。香港强积金投资回报表现不济,问题在于缺乏以为退休者争取最高回报为目标的有效竞争。

 

「对冲」安排正是竞争失效的一大主因,因为其中产生的竞争未能令雇员受惠,反而让雇主获益。直至目前为止,强积金中只有雇员供款部份可以转移,雇主供款至今仍未解禁。

 

竞争失效亦皆由可供选择的投资基金过于繁杂。现时可供雇员选择的基金多达457种,其中又分为六大类;如此安排只会令雇员眼花瞭乱、无所适从,失去竞争的意义。

 

智利的退休金计划,则由雇员全权决定是否转移退休金。该国的计划任由国民从A到E五项基金中作出选择,它们的分别是账户内固定回报及非固定回报资产的比重不同。A项基金风险最高,其中证券占资产的比重可高达80%;E项基金最保守,其中证券最高仅占5% 的比重;其他三项则介乎这两项之间。

 

至于C项基金,其回报表现处于五项基金表现的平均水平。在1981年中至2015年中这段期间,智利C项基金的实质年回报率达8.5%;而自2002年中至2015年中,其年回报率为5.48%,远胜香港强积金的3.01%。

 

基金公司之间缺乏竞争,亦可从每年行政费用及外聘基金管理费高昂的现象中得知端倪。

 

根据强制性公积金计划管理局 2012 年11月发表的一份研究报告,2007年全年强积金管理费总值比率为1.74%,其中外聘基金管理费占0.59%,较下列各地基金管理费比率为高:计墨西哥1.32%、澳洲1.21%、美国 0.83%、智利0.60%(其中外聘基金管理费占0.27%);香港强积金行政费比率高达0.75%,智利为0.33%,其余国家的比率则介乎0.1%至 0.42%,同样远较香港为低。

 

不论在管理费用或投资回报方面,香港与智利的退休金计划的同期数据悬殊,实在极堪忧虑,显示香港强积金制度纰漏严重。单以「无能」二字,实不足以解释两地长期巨大差距,事实上反映出香港强积金制度规管不当的确严重打击有效竞争。

 

积金安老为重

 

及早取消「对冲」安排,雇员始能自由抉择强积金计划中的安排,有望带来较佳投资回报。简化行政手续,亦可方便雇员从精简的基金名单中作出明智抉择。

 

鉴于港人转工频密,雇员往往同时持有多个雇主指定的强积金账户;若能将四散的资金集中起来,雇员也可得享规模经济效益、较易于掌握基金的投资表现,从而作出较为明智的投资选择,行政手续得以简化,自然也有助于减低各种收费。

 

由雇主而非雇员选择基金经理的做法,无疑严重窒碍竞争,变相保障基金管理业,包括各大银行及保险公司不愁客源,只要雇主肯继续使用其服务,基金经理也就无需为投资表现对账户持有人负责。因此,雇员的资金必须便于转移,才能激发基金管理公司之间的有效竞争。智利的先例说明,这亦有助于减低收费,改善回报。

 

强积金制度急待改进,必须及早落实改善措施,始有望减轻大力鼓吹实施「随收随付」式社会退休保障计划的民粹压力。这类社会退保计划注定受制于政治角力,难免破产收场,打击工作及储蓄意欲,并在人口老化趋势下造成巨大财政负担,破坏香港财政的稳健制度。

 

政府应修改法律鼓励强积金及早改辕易辙,为全港存户改善回报,尤其是那些储蓄有限,需依靠强积金以安享晚年的一群;成功的强积金制度实在可减少老年贫困。全面施行强积金实在较有利,更可加以优化。这关乎全港市民利益,尤其是弱势社群的老年保障,改革实不应受银行、保险公司和雇主等既得利益者所牵制。

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