(本文于2015年10月28日载于《信报财经新闻》)

 

2015年10月10日我出席了特区政府的扶贫委员会高峰会;会上政务司司长林郑月娥检视了2014年香港贫穷情况以,并公布2009至2014年间贫穷数字的相关分析,其中要点如下。

 

官方解读数字

 

首先,在此五年期间,界定于政府贫穷线以下的贫穷住户数目由541000增至555000,但住户中的贫穷人口却由135万人略减至133万人。不过,在计入恒常现金福利后,同期贫穷住户数字则由406000 减至 383000,而贫穷人口则由104万减至96.2万,可见政策介入对减少贫穷线以下住户数目及人口发挥积极作用。

 

第二,活在贫穷线以下的长者,由366500 人增至 436400人,增幅达19.1%;在计入政府的恒常现金福利后,则由282900人增至 293800人,增幅大减,仅为3.9%。不过,即使有政府的现金转移作用,由于人口急剧老化,预料贫穷长者人数将大幅增加。

 

第三,期内经济活跃住户中,贫穷户数目由829000 (2009)降至 759000(2014),减幅为8.4%;在计入政府的恒常现金福利后,则由634000 减至 537000,降幅增加至15.3%。经济非活跃住户的贫穷户数目,在计入政府的恒常现金福利后,降幅的百份率由8.9%增至15.2%,经济非活跃住户的人口贫穷率由2009年的62.2%降至2014年的57.6%,经济活跃住户的人口贫穷率则由2009年的10.7%降至2014年的9.0%,可见两者的差别甚大

 

我乐见林司长指出促进就业对减贫的重要效应。2009至2014年期间,贫穷人口所以减少,在很大程度上拜就业市场蓬勃所赐。司长预计「低收入在职家庭津贴」推出之后,贫穷率会进一步下降,但也提醒未必足以抵消长者贫穷率升势。

 

可惜司长在会上的另一重要信息却被传媒忽略了:她指出长者贫穷率的分析数字有所偏差,皆因贫穷线只考虑收入,资产并不计算在内,而长者大都没有工作收入。

 

我一向对于单以收入界定贫穷线的做法有所保留,其中弊病在于高估贫穷长者人数,夸大长者贫穷状况。因此,无论政客及倡议者如何极力争议长者贫穷问题的严重性,我从不会照单全收。

 

客观形势分析

 

其实政府若能善用贫穷线,必能取得更准确的贫穷率;办法是将贫穷线用于衡量户主年龄介乎20至64岁,即在职年龄的住户经济状况。【图1】列举1985至2014年住户贫穷率,其中采纳来自政府用以评估贫穷率的「综合住户统计调查」的数据。住户贫穷率已把政府的恒常现金福利计算在内,分为经济活跃住户、经济非活跃住户,以及总计三项计算。

 

有趣的是,经济活跃住户的贫穷率一直维持稳定,在首个十年期(1985至1994年)平均约为7.8%;第二个十年期为10.5%;第三个十年期,亦即2005至2014年间,平均为9.8%。由于经济活跃住户占户主属在职年龄的整体住户数目的大部份(约占77%),是以在此三十年期间,整体住户的贫穷率亦大致相同,;而同期内经济非活跃住户的贫穷率平均为55%,比率持续偏高,实在不足为怪。

 

首个十年期(1985至1994年)内贫穷率所以偏低,因为适逢中国对外开放之初;当时香港制造业渐向北移,在本地生产力提升的同时,不少技术较低就业者亦从中受惠。第二个十年期(1995至2004年)内贫穷率却趋升,原因是出现亚洲金融危机之后,本地有六年陷于经济衰退。第三个十年期(2005至2014年)内的贫穷率反映出就业市场的蓬勃,但技术较低就业者的劳动生产力升幅,则不及首个十年期。

 

长者贫穷隐忧

 

至于户主为65岁或以上长者的住户,若采取政府所制定的贫穷线加以分析,又会有何发现?【图1】显示经济活跃的长者住户的贫穷率约高于户主处于在职年龄的住户50% 至 100%。年长就业者事业高峰已过,薪酬往往较低,有此差别亦在预期之内。

 

经济非活跃的长者住户,贫穷率虽然偏高,但在2005至2014年这个十年期内,却并不高于户主处于在职年龄的经济非活跃住户。由于长者住户成员大都已经退休,部份人亦拥有资产,其贫穷率多会被严重高估。因此,政策措施应针对令经济非活跃而又适龄工作的住户重返劳动市场,这不但能收实时减贫之效,亦能避免未来长者贫穷率趋升。

 

1985至2014年期间,户主属在职年龄的经济非活跃住户比率由3.0% 增至 7.5%,为何增幅如此之高?2014年,这类住户为数14万(其中适龄工作者为数193000)。纳入贫穷之列的经济非活跃住户有77000(其中适龄工作者有111000人)。

 

这实在是个很大的数目,值得进一步详加研究。有趣的是这约相当于2011年人口普查中没有工作但并无非不得已的理由的适龄工作者人数,即174,900。非不得已的不工作理由包括患病、料理家务、求学、在囚等。这类统计数字一向不大,直至1996年亦只不过是34,900,但随后即显著增加。

 

适得其反玄机

 

究竟政府提供的经常现金福利及非现金福利,是否分别产生纾解贫穷及助长贫穷的两极效应?有人说全港为照顾弱势社群而设的福利计划共计有221项之多。

 

新设之「低收入在职家庭津贴」针对贫穷户,旨在提供鼓励他们投入工作的诱因。现有各项福利计划则缺乏针对性,只为需要援助者提供协助,并非针对扶贫目标。不少计划更适得其反地令人变得经济不活跃。

 

自1990年代中期以后,政府的人均社会福利开支急剧上升,同期选择退出职场者亦有趋升之势。【图2】显示没有非不得已的理由而不工作者的人口百份比与实质人均社会福利开支的对比分析。

我认为近十年来社会上对贫穷率升势凌厉的普遍观感,并无实质根据;数据展示经济活跃住户贫穷率自1985年以来只有轻微升幅,并非大幅飙升。政府的经常性现金福利,显然对控制贫穷率发挥一定作用,但也难免在不经意间提供了不工作的诱因,导人退出职场,反而制造了部份贫穷现象,增加了社会减贫工作的压力,这倒是值得关注的。

 

传媒终日大字标题,突显贫穷问题,颇多言过其实之处。众所周知,在社会日益繁荣的情况下,确有部份家庭陷于赤贫苦况,其中不乏具有新闻价值之感人故事,自会获得广泛报导,但须明白部份现象未必是事实的全部,须加以了解分析,不能以偏盖全。财富差距在楼价影响下确实大为扩阔,然而不可与贫穷混为一谈,亦并非可凭贫穷线加以量度。

 

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