(本文于2015年11月4日载于《信报财经新闻》)

 

1970年财政司夏鼎基推行的「积极不干预政策」,其实既是经济政策,亦为管治策略(或哲学)。

 

作为经济政策,它高举利伯维尔场资本主义,主导政府施政方针。香港成为举世知名的最自由经济体,实在是二十世纪下半叶一大奇迹,但政府的具体施政并不止于坚守法治,保护私有产权,维持公开而自由竞争的市场、低税率以及自由贸易。

 

「不干预」的经济硕果

 

事实上,政府介入市场程度之深,实足以令人质疑香港以利伯维尔场资本主义蜚声国际的地位,是否实至名归;然而,香港在这方面的表现虽然并不完美,甚或离此目标尚远,但却无损其利伯维尔场资本主义堡垒的地位。

 

经历了1980-2005二十五年全球化带来前所未见的经济繁荣,利伯维尔场或更加开放的市场成为经济繁荣不二法门,已是无庸置疑。对全球化的抨击着眼之处,在于财富能否更广泛地分配,有否顾及未能受惠者,以及质疑经济增长是否带来负面的影响,须付出代价。

 

中国近30多年来在经济上持续取得双位数增长的骄人成绩,正是市场力量对促进繁荣威力的明证;近半个世纪以来,以香港、中国以及世界各国的经验作为印证,积极不干预政策的辉煌成就更是有目共睹。

 

反对者的政治动机

 

但此政策不乏批评者。它的真正意义与作用已渐变模糊,也许是因为各自为私下目的而刻意加以误解。

 

此政策的批评者大致上可分两派,第一派批评资本主义未能合其心意,以较公平原则分享繁荣;这派中人多属社会主义信徒,亦即针对资本主义的反对派,其中又包含不同派别。

 

马克斯正是最初从科学角度出发的反对派,既肯定资本主义创造财富之力,亦误以为资本主义终会基于剥削工人阶级而自招灭亡。此外,哲学家John Rawls虽推崇资本主义创造繁荣的动力,但认为扶助赤贫必须选择收入重新分配。

 

至于各种小众及小区利益(包括女性、儿童、长者、少数族裔、伤残者、弱势社群、动物、生物多样化、文化遗产、集体记忆等不计其数的议题)倡议者,则针对资本主义的公平竞争的主张,以及未能顾及整体社会利益,他们要求政府优待其所好者,好像「积极干预」才是好事!但需知道「优待」某一群体,就等同「待薄」其他人,但这后果往往被置诸脑后。

 

另一派批评者则属资本家。市场竞争为资本家带来利益,但个别资本家却显然宁愿无须在市场竞争而获政府照顾才获得最大裨益,这亦等于要政府供应免费午餐。换言之,若游说政府比在市场竞争更为有利,资本家自然乐于当寻租者。

 

因此,积极不干预政策不仅是经济政策,同时亦是管治策略,藉以向社会主义及资本主义说客说「不」。

 

在英殖时期,香港政府毋须争取选票,也就较易向说客说「不」,可惜随着近三十年来的政治转变,政府施政难免受到社会主义及资本主义说客所牵制。

 

财政司的把关功能

 

从麦高乐(Hamish Macleod)以至曾俊华等历任财政司/财政司司长,都一一为捍卫积极不干预政策费尽唇舌。

 

麦高乐(1991-1995年财政司)称香港的经济模式为共识资本主义,共识须经咨询始能达至;当时已有部份立法局议员由民选方式产生,他亦随之展开咨询立法局议员的程序。

 

其后数任财政司司长,曾荫权(1995-2001)强调「最大的支持,最少的干预,以及审慎理财」原则;梁锦松(2001-2003)主张「积极为市场发展创造条件」;唐英年(2003-2007)高举「市场主导,政府促进」旗帜;曾俊华(2007年至今)虽日益预留大量公帑作为政府积极措施的筹码,但仍讲求「大市场,小政府」。可见特区政府至今仍信守市场资本主义的大原则,但面对说客却渐由说「不」改为说「是」了。

 

我认为前财政司夏鼎基(Philip Haddon-Cave)当初构思的积极不干预政策,其实显然别具政治目的。美国学者Alvin Rabushka于1976年就香港财政预算进行的一项研究中推论,财政司的角色在于制衡政府的干预措施。由此亦可推断,夏鼎基的出发点在制订明确规则,以免总督过于冒进而采取有违利伯维尔场资本主义秩序的政策,与此同时,他也必须为总督的干预措施建立认受性。

 

积极不干预政策开宗明义的立场并不排除所有来自政府的干预,当市场机制面临严重失效,政府即有充份理据插手干预。对夏鼎基而言,房屋、医疗、教育以及有限度福利,在积极不干预政策的逻辑框架中都可合情合理地加以调节,而这些正是时任总督麦理浩(Murray MacLehose)有意由政府插手干预的范畴。

 

积极不干预政策由是为干预性公共政策提供了被接受的桥梁,此认受性极其重要,政策一致及有连贯性,有利于非由选举产生的殖民政府彰显其政策透明度。这并非面向选民的问责性,而是较高层次(资本主义利伯维尔场秩序)在意识形态上的连贯性和一致性,且逐渐获市民广泛认同和尊重,更因经济上造福大多数市民甚至整体社会而备受肯定。积极不干预政策经常受到社会主义信徒抨击,这是由于只要资本主义利伯维尔场秩序在社会上广受接纳,社会主义信徒的抨击就会变得无人理会。

 

一位现已退休的殖民地政府前高官曾告诉我,对于各项要求政府支持的政策议案,夏鼎基的立场远较郭伯伟(John Cowperthwaite)强硬。这本来祇是有关两位财政司处事作风有异的观感,我却认为这其实是因为他们所处政治环境不同而致取态有别。

 

二战结束之际,英国政府自然不愿香港的公共财政为该国带来沉重负担。因此,郭伯伟所受社会主义说客要求动用政府资源的压力较轻,遂能集中精神与资本主义说客周旋。1960年代,计划经济不但在全球被视作促进经济增长的可行之道,更被奉为较佳方案。但郭伯伟不以为然,在他的带领下,香港走上了一条截然不同的发展之路。

 

1971年夏鼎基接任财政司,以低技术及出口为主的工业化之势已成,劳资关系渐趋紧张。1967年暴动风潮过后,麦理浩抵港履任,展开重建工作,政府资源转为投向以社会福利为主。夏鼎基备受资本主义与社会主义两派寻租者与说客的压力。郭伯伟在1990年代给我的一封信中提及,他在任内力保航空权自由。但其任后却是无以为继。我觉得在向社会主义说客让步的同时,财政司亦难挡资本主义说客的压力。

 

问责性的最后防线

 

财政司即使有学术心性,但毕竟并非学者或思想家,不会以引用经济理论为己任,所推行的政策难免虽兼顾政治目的,而且着眼于所需团结或周旋的政治势力。

 

由此观之,从历任财政司所发表的财政预算案中,多少可看出他们所处的政治环境。夏鼎基的积极不干预政策经历四十年保存至今,政府须接受问责的官方政策均以之为依归。市民对此政策的支持度并非一成不变,若社会矛盾无法化解,或感觉政府不能作为依靠,其受支持度即会减退。

 

近20年来,社会主义及资本主义双方说客势力日益膨胀,香港的政治制度更助长了强权小众的呼声响亮;政治议题变得支离破碎。作为经济政策兼管治策略,积极不干预政策已陷入腹背受敌的困境。

 

要是政府不再采用积极不干预政策作为经济及社会政策立场,则公共政策的抉择就会变成纯属政治讨价还价的结果,再没有逻辑或道德目标、价值可言。

 

认为本地政界分为支持政府的建制派与反对政府的泛民派两大阵营的笼统观点,祇能勉强成立。其实各式各样的联盟大都只关乎政治议题,在大部份经济及社会议题上,建制派并非政府政策的忠实拥护者;至于泛民主派,即使在基本策略如令市民深受困扰的「拉布」手段上,亦无法在自己阵营中达成共识。

 

根据《基本法》,政府行政机关有责任制订政策措施,但若政制变得专向小众利益倾斜,又无法通过全民普选化解有关政策的分歧,则积极不干预政策所能提供意识形态方面的连贯性和一致性,将变成尚能赋予政府政策可靠性的唯一机制。

 

假若政府丧失其意识形态方面的可靠性,管治就会变得无所凭借,政府无从团结支持者,人人变为说客或寻租者。政府没可能满足众多民粹要求,人人心有不忿,变成政治恶梦。缺乏问责性及可靠性的政策使政府顿失权威,其认受性终会荡然无存,无论对捍卫利伯维尔场资本主义抑或有效管治都并非好事。

 

参考文献

 

Alvin Rabushka, Value for Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford, 1976

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