(本文于2016年4月20日载于《信报财经新闻》)

 

房屋供应是经济发展中一大环节,无论采用何种方案,以满足市区现有居民及新移民的需要,都会在经济、社会、政治层面造成长远影响。本港近半个世纪以来的房屋政策一直以公共房屋建设计划为主;时至今日,已有近半人口成为公营房屋住户,以人口数目比较,香港的公营房屋计划可算是全球最具规模的计划之一。

 

 

市场地域局限

 

话虽如此,香港亦为此付出代价。市区土地供应日益短缺,需在市区以外的周边地区兴建公共屋邨,不少家庭为享受低廉租金而迁往偏远地区,远离支持网络和经济机遇,上下班交通费用不菲而且费时,这些居民无论跨区求职就业,抑或参与劳工市场方面,都难免比较吃亏。

 

由于租住公屋计划颇多限制,致令即使迁往别区更为有利(例如有较佳就业机会),租户亦往往终身只能居于同一单位,是以公屋租户的流动性远不及私人楼宇租户。

 

即使通过居者有其屋(居屋)计划或租者置其屋(租置)计划成为业主,流动性同样受到严格限制,业主须补地价才能将单位出售。地价按补地价时的市值计算,这些业主根本未能透过物业升值而充份获益,故把单位出售意欲大减。住户往往终身居于所持单位。是以居屋及租置楼宇的二手市场一直未见活跃,与新加坡的情况迥异,皆因当地公营房屋单位可自由买卖,毋须被政府征收重税。

 

尽管近数十年来,香港屡经社会转变及经济转型,经济活动却依然集中在市区进行。在这些急剧转变的期间,全港各区的职位分布情况大致维持稳定,港岛及九龙半岛占整体就业机会比率一直维持在75% 左右。

 

另一方面,市区的土地及住宅楼宇供应短缺,楼价及租值已远超一般市民所能负担,适龄工作人口大举北移,迁向新界近年发展的市郊及周边地区。市区人口比率由1976年的91%降至2011年的58%,减幅高达33个百份点。

 

新界各区人口往返市区上下班的交通问题,更是日趋严重。事实上,港铁系统服务的人口比例,在1986年以后一度下降,及至2011年新界区新路线通车后才见回升。

 

就业配套失衡

 

香港是个高密度城市,具备极高效的交通系统,可惜提供住屋与大多数市民的租住公屋系统却严重缺乏弹性。房屋、运输、就业机会如何在整体计划中互相配合,不但对社会及经济效率举足轻重,且对劳工市场产生显著影响。

 

一个把住户捆绑于编配单位的租住公屋系统,加重迁居成本,只会削弱劳动人口的流动性,令劳工市场陷入失衡、失业普遍的困局。若再加上就业者与职位未能有效配对、长程交通导致挤塞,更将减低工作意欲,进一步扭曲劳工市场。

 

无论在任何市场,经济效率都会取决于工资调整和劳动力流动性。调整工资具有理顺市场的平衡作用,劳动力流动性则有助确保各市场之间工资平等。任何有碍于流动性的制度限制,都会对经济效率造成不良影响,劳工市场调整通常较其他市场滞后,此等效果尤为显著,任何磨擦都足以产生持续的扭曲现象,令整体社会付出沉重代价。

 

我和香港大学的同事陈明智近期合力完成一项研究,利用回归分析法,把租住公屋对劳动人口参与和失业现象的影响加以量化。根据1996至2011年本地人口普查及中期人口统计,以及1993至2012年综合住户统计调查的数据,发现租住公屋男性户主的失业率确实高于租住私楼的男户主,而劳动人口参与率亦往往较低。

 

我们的分析把有关家庭特点的各种微观变化,包括户主年龄、教育程度、婚姻状况、子女数目、新移民家庭、自置居所的财富,以及所住地区是否邻近港铁运输系统,以至宏观商业周期现状等等,分别设于恒常状况,研究种种差异。

 

回归分析中还包括一项时间趋势变量,以断定在所有其他因素处于恒常状况下,1976至2011年期间的劳动人口参与率及失业率,究竟有所增加抑或减少,结果显示期间失业率出现长期升势,此一趋势或与日渐优厚的福利计划有关;相反地,劳动人口参与率则明显下滑,正是职场兴旺时惯常产生的负收入效应。

 

此外,分析中发现,在所有家庭的样本中,租住公屋男性租客的劳动人口参与率远较私楼租客为低。这现象切合租住公屋有碍流动性和劳动人口参与率的看法,数据分析中的2.8个百份点差距绝非微不足道。

 

地区流动关键

 

研究项目亦分析了近五年来未曾搬迁的家庭,此等家庭在决定居所方面已有一段时间,往往在劳工市场参与方面较多制肘,结论是公屋租客的劳动人口参与率较私楼租客为低,相差达百份点3.3。

 

上述结果可说在我们的预期之内。私楼租客在住所流动性的局限,实远较公屋租客为低,前者若在近五年内未曾搬迁,大概只因不愿搬迁而已。至于近年内曾经搬迁的公屋租客,则可以拒绝接受获指派位置偏远的单位,而选择等候下一轮编配。

 

相对于居于租住公屋日久、即使工作地点有变亦不能放弃单位的一群,这类公屋租客在选择上弹性确实略高。也许这就是租住公屋对近年未曾搬迁过的住户的工作意欲造成的负面影响。

 

劳动人口的地区流动性低,到市中心就业的机会减少,获得较佳报酬工作的机会亦相对减低,以致失业率上升。地区流动性偏低会使失业率趋升;不过,劳动人口中亦有人会因失意于劳工市场,索性放弃工作,此举令失业率下调。

 

研究分析同时显示,若只比较租住公屋与私楼租客,无论有关租客近五年内曾否搬迁,公屋租客的失业率每高于私楼租客。若将其他考虑设于恒常状况,公屋租客的失业率高出1.2个百份点。鉴于官方公布的平均失业率为3.5%,如此差幅实在非同小可。

 

根据我们的研究结果,就租住公屋对劳工市场表现的负面效应,亦可提出另一解说,亦即租住公屋所获的金钱价值,可减低工作意欲,但从以往实证研究可知,这种收入效应并不显著。因此,租住公屋利益对男性劳动人口参与的收入效应,应比我们所预计为小;租住公屋系统的负面效应,主要在于地区流动性,而非收入效应方面。

 

根据1993至2012年综合住户统计调查重复以上分析,同样发现类似结果,即使估计效应的程度亦大同小异:公屋租客的劳动人口参与率较私楼租客低2.4%,而据人口普查的数据则为2.8%;相较之下,失业效应甚至超越既往:公屋租客失业率高出2.4%,几乎超出先前估计一倍。但总而言之,综合住户统计调查的结果,大致上在人口普查数据中得到左证。

 

系统解困契机

 

虽然香港素以公共运输系统闻名于世,但我们的研究却发现,租住公屋竟与劳动人口参与下降以及失业率上升扯上关系。基于有关研究时期内,公屋租客占全港人口几达三份之一,在全港平均劳动人口参与率为70%、平均失业率为3.5% 的情况下,3个百份点劳动人口参与率的减幅与1.4% 的(男性劳动人口)失业率增幅,从政策角度而言决不可等闲视之。

 

正如我们所指出,劳工市场如此低效,乃因租住公屋系统缺乏弹性,公屋租客被迫终身受困其中,无法适应本地劳工市场的转变,加上被迫忍受上下班路遥之苦,是以参与劳工市场的意欲大减。

 

为求改善此一现象,政府推出鼓励就业交通津贴计划,供低收入在职者申请;并且扩充铁路系统,即使人口迁离市区趋势持续,在职者可受惠于这些措施,增加就业机会。不过据我们的研究结果显示,对于集体运输交通之便,则未见有显著正面效应。

 

假使问题核心在于本地租住公屋系统欠缺弹性,则加强有关系统弹性,方能对症下药。公屋租客若得以较易迁往别区的公共屋邨,就能在不同地区择业,减低租住公屋造成的限制。

 

政府不会容许真正自由交易的租住公屋市场,假设一个公屋租户只须向政府缴付租金一千元,竟然获准以三千元租出同一单位,则掌管政策的有关当局又颜面何存?

 

公屋自由租住市场,需要政府承认租户拥有其公屋单位的出租权,这基本上等于将所有租住公屋单位私有化。此举实可减轻公共房屋对劳工市场造成的浪费及低效程度。

 

私有化若能落实,则一个已退休的公屋租户,即可选择将位于就业机会较佳的市区单位放租,而另行租住位置偏僻的租住公屋单位,由于不用上班,又可选择在非繁忙时段乘搭港铁,对集体运输服务需求不会造成压力。

 

我和旧同事廖柏伟约于三十年前发现,基于错配的安排,亦即房屋消费过低的租住公屋富户也可获政府资助租金,租住公屋计划的消费效率偏低,情况极为严重。公屋富户只须缴纳双倍租金,继续租住原有单位之余,也可自置私人物业。虽然法例禁止公屋租户将其所租住单位转租,但暗地里转租的情况确实存在;无论如何,要向法庭证明租客转租违规殊非易事。

 

在租住公屋消费低效以及劳工市场低效的双重效应下,整体社会付出的代价委实沉重。单以租住公屋单位私有化一项措施,就能轻易将GDP提升一两个百份点,而按贴现值计算,约相当于数万亿元,何乐而不为?

 

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