(本文于2016年9月21日载于《信报财经新闻》)

 

候任立法会议员朱凯迪尚未履新,已就新界土地买卖贪污问题下战书,誓言与「官商乡黑勾结」周旋到底,特别在乡郊寮屋问题上,务求提高土地交易透明度及民主参与程度,以推动社会正义,进而建立和谐乡郊生活。

 

一位乡事领袖反驳有关言论,指称并非「勾结」,而是「合作」。

 

问题的政策根源

 

最近朱凯迪更以个人及家人生命受到刑事恐吓而报警求助,这对本地法治以至基本管治构成严重威胁;看来他的行动曾对部分乡事派利益造成诸多不便。传媒亦曾报导不少奸狡地主及其爪牙千方百计榨取地利,说到底,新界的乡郊地主虽在政治极有势力,但却缺乏城中盟友。

 

不少环保及保育分子认为这些地主任由绿色农地荒废,沦为货柜存放场,大感气愤,认为棕地不但有碍观瞻,更危及健康、安全、交通。政府推行小型屋宇(丁屋)政策令土地供应进一步减少,新界地主也有推高本地楼价之嫌,最近出售丁屋(或其发展权)的违法之举,更深化了其负面形象。

 

纵使每年处理的丁屋个案数目不大,只有大约一千宗,但拥有建屋丁权的男性原居民为数颇多,乡议局于2003年的估计数目达24万,之后未见发表更新数字。

 

敢于对抗新界地主利益集团者,在社会上不难赢得掌声与支持,这亦正是在新一届立法会选举中荣膺票王的朱凯迪大受欢迎之处,其票源一方面以乡郊寮屋居民为主,这类居民的家园与生计都受新界土地发展所影响,另一方面则来自部分不满乡事派领袖专横作风的新界小地主。

 

发展的经济本质

 

归根究柢,要针对各方长远利益而制订出可行解决方案,必先清楚了解新界土地发展在经济上的庐山真貌,皆因香港的建屋用地严重短缺,而新界区大部分土地又属农地。

 

1899年,英国租借新界之初,遭原居民顽强抵抗,爆发「六日战争」,500多名原居民遇害(当时新界约有十万人口)。

 

由于新界的人口较多,未能如调迁港岛居民般处理,为免日后再起动乱,英国政府决定采用怀柔手法,就土地使用、土地继承权、婚姻法等问题为新界原居民作出安排,制订「集体政府租契」(前称「集体官契」),让能够提出证明的原居民取得土地业权。契约形式划一,内容直截了当,其中两大关键条文如下:

 

一、土地承批人不得容许或自行将批租为农地或园圃之土地改作建筑用途,只可用作农地或园圃。

 

二、土地承批人不得在有关土地上架设或建造任何形式之建筑或结构。

 

随着市区土地逐渐不敷应用,加上把农地用途改变之需日形殷切,土地使用的明确规格不免在一定程度上惹起争议。

 

首次争议于1970年代出现,当时的政府政策涵盖兴建卫星城市及公共屋邨,推行过程极为棘手,须同时解决两大难题:一)就改变土地用途厘定适当补价;二)在拒绝拆迁户反对下,收集分散各处的小型用地。

 

政府成为收购农地的一大买家,进行议价时殊非容易,买卖双方往往陷于零和游戏的僵局;政府在厘定改变土地用途补价方面,亦难以为日后的交易立下可行先例。面对两难的情况,政府既须就如何厘定补价设立有效机制,同时依赖中间人收集零散用地。

 

「甲种及乙种换地权益书」足以订立市场主导的机制,让政府从中可通过中间人及市场力量理顺改变土地用途及土地买卖。再者,小型屋宇政策提供一定形式的补偿,符合所涉用地为农地而居民亦属农民的概念。

 

第二次争议在中国对外开放之后出现,当时对用以存放货柜的土地需求极殷。1980年代,政府欲根据「集体政府租契」,限制某些地段之农地用途,但却于数宗相关诉颂中落败。

 

上诉法庭当时在裁决中指出:「政府租契附表中所列的土地用途,仅具说明性质;附表的作用在于纪录租契的相关土地。若附表原意适用于说明范围以外,则毋须在契约内文列出有关无牌楼宇的限制。契约条文解释俨如规定土地承批人死守一个烂厕所75年,,实属无稽。」


 

拖延的症结所在

上述裁决影响所及,于「集体政府租契」中土地用途被描述为农地者,均可作不涉及建筑物的任何用途,换言之农地用途已不受政府控制;政府只能于1991年通过新界乡郊地区法定规划法例,以规划方式控制。

 

上述法庭判决,实际上也包含传统普通法所独有的一大元素,亦即诺贝尔经济学奖得主Ronald Coase教授首创的概念:制度(尤其是法制)所采取的规则,自会得到看重货物或服务者的接纳奉行。

 

这无疑正是市场惯常发挥的作用,也是普通法的一大特点。虽然「集体政府租契」看似有碍于农地改作商业用途,但上诉法庭既贯彻法制的整体性,又能作出放宽土地用途的判决。如此广阔眼界与阐释弹性,正好是普通法的一大明显特质。

 

此外,上述判决亦产生骨牌效应:农地若转为商业用途,如何根据「集体政府租契」改变其用途厘定应课补价,应有一定准则。农地可作商业用途,地主想必不甘以农地价格出售,于是政府与地主之间的议价立场分岐更大,若政府不肯改变立场,则比起1970年代首次改变土地用途的情况,双方更难望达成买卖协议,因农地早有作为货柜箱停泊场用途的后盾。

 

前事不忘,后事之师。要解决这个问题,必须引入市场机制,以厘定价格并让中间人收集用地,目的在于协助各方取得一致同意的解决问题的市场方案,这亦大概是某些持份者所谓的「合作」。市场方案的精髓在于尊重私有产权,亦即资本主义经济制度的核心所在。

 

市场机制可寻,但在目前高度政治化的环境中,能否把握采纳有关机制实在成疑,以至改变土地用途与推动发展,尤如寄望奇迹出现。在缺乏市场机制的前提下,改变土地用途的议价成本变得极高,是以迁延不决成为常态,楼价更难望回落,长远而言,经济增长亦受拖累。

 

新界发展步伐所以如斯缓慢,皆因自1980年代起,改变新界农地用途进展缓慢。发展进度经常陷于僵局,间接证明无论称之为「合作」甚或「勾结」,均未足以发挥作用,以致住宅楼价与建筑价格差别持续扩大(【图】)。两者差距扩阔之势始于1980年代末,当时新界农地的商业价值浮现;自此以后,即使历经盛衰周期,两者相差额外70% 的幅度维持不变。

 

 

解困的另类方案

 

除此之外,有何另类方案?

 

补偿征收方案

 

朱凯迪倡议的方案是由所有持份者通过民主参与方式作出集体决策。这个方案有两点值得商榷:

 

首先,若以为可立即推行此一方案而无需全面实行政制改革,,实在愚不可及。集体决策能否成事,要视乎远超新界农地议题以外的种种考虑因素。纵然适度开放政制以提高参与程度极为可取,但何时才可实现目前仍属未知之数。无论通过政策谋略实现政改的诱因有多大,亦不应利用新界发展去强迫政制改革。为追求政治理想而犠牲社经发展目标,实为激进、极端与狂热者所拥戴的缺失严重的历史主义思维。

 

其次,即使果真有奇迹出现,香港竟能全面实施政改,政府能以地主不愿接受的补偿水平,以补偿征收方式强制收购农地,这又是否理想方案?

 

此举正是当年新加坡人民行动党当选之后,李光耀所采取的政治方案,毫无疑问,这种苛政将会彻底破坏香港一贯的土地产权私有制,一改香港固有的经济制度,与《基本法》第五条的原则背道而驰。

 

另一方案为按年对改变用途的新界农地征收地租,而非先行协商议定改变土地用途作一次性补价。原则上,所有农地均可按未来需求改作住宅或工商用途,而仅受制于相关规划管制。

 

地租方案

 

将来,于改变用途农地上兴建物业的业主,须向政府缴纳相当于物业市值某百分比的年费,年费为物业市值的预订恒常百分比(各类不同用途如住宅、商业、工业楼宇有不同的预订百分比,参考市场及过往数据以作厘定)。如此一来,地主与政府均可免逐次为厘定补价而进行昂贵又费时的议价程序,有关安排亦会完全透明。

 

发展商收地之时,对未来应课地租具备充分掌握,是以土地市价完全取决于市场竞争。土地收集仍须仗赖中间人,但未来地租数额则清晰可知,议价成本因而大大减低。

 

地租方案的优点,在于将改变土地用途应课补价以及土地售价完全透明化,民主参与的作用,在于发展规划的咨询过程。若补价及售价未有定案,发展计划自然无法实行,即使之前经过广泛咨询的计划,由于未获采用,仍须作进一步修订。只要补价与地价的透明度及可预计度得以提升,则落实发展计划的机会亦随之大增,并有望提升民主参与在规划咨询过程中的意义。

 

乡郊寮屋居民的权益

 

最后一项必须考虑的议题,是如何承认新界乡郊寮屋居民的权益。现时徙置寮屋居民的补偿机制,以市区徙置为依据,虽承认丧失居所的徙置权,却不承认丧失生计的权益;后者并不适用于市区寮屋居民,但对于务农为生的乡郊寮屋居民,这也是其关注重点。

 

政府应筹谋承认乡郊寮屋居民的权益,并明确考虑如何对丧失生计的寮屋居民作出补偿。这关乎对持份者进行咨询,办法之一是向受发展计划影响的居民提供选择,其一为现金补偿,其二是徙置往高层养殖楼宇继续务农(在规划阶段已作好相应建设安排)。为防骗徒趁机伪冒图利,所有乡郊寮屋居民均须尽早登记,以确认其身份。

 

采取市场主导性较高的程序,将有利于加强下放决策权的速度与成效,同时惠及新界发展中相关各方。若能减少延宕,在改善香港社经福祉的同时,亦可纾缓社会的政治分化

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:繁体中文, 英语

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>