(本文于2016年10月5日载于《信报财经新闻》)

 

自1980年代中期以来,私人住宅楼宇价格与建造成本之间差距大幅拉阔,过去三十年间平均增幅较前多达七成,其实是规管土地发展与楼宇建造的代价(regulatory cost)增加所造成,这亦足以解释为何发展缓慢、住宅单位供应量下降,为何楼价与建筑成本之间差距增幅远高于昔日水平。

 

究竟香港土地发展与楼宇建造的规管,如何窒碍房屋供应?

 

规管措施本意不在减低房屋供应、推高楼价,其理想目标在于降低土地用途不协调,把协调程度尽量提升、缔造良好居住环境;在经济学上,亦即试图调整界外因素(externalities)。土地用途所以足以产生界外效应,皆因对居民有未予补偿的外溢效应,市场有时亦未能改善,规划规则与建筑守则由此应运而生。

 

不过时移世易,规则有可能会变得不合时宜,部份需作修订以配合新发展,可惜在土地与房屋供应的趋势中,规管影响往往未能及早预见。

 

规管转型的契机

 

香港在规划与建筑规管方面是否日见架床迭屋?正如世界各地的情况,规管的确日增,但近三十年造成延误的主因不在此类措施的增加,而在于立场强硬而又锱铢必较的倡议组织及利益团体,日益对有关土地发展的议题作出阻挠。

 

楼价上涨,令决策的后果为持份者带来更大的利益。归根究柢,房地产价格趋升,是由于中国自1980年代对外开放后,经济愈趋繁荣;期间但凡任何发展项目,无论持反对或赞成立场,倡议组织及利益团体的相关利益均大大增加。

 

自从1983年「生发案」(Attorney General v Melhado Investment Ltd. [1983] HKLR 327)被上诉庭裁定败诉之后,政府开始关注有关改革规划制度、精简城市规划程序,以及加强管制新界土地未经许可发展等问题;相关程序历时差不多20年,但只达到部份目标。

 

诉讼完结八年后,政府终于在1991年就有关问题采取首项措施,就新界土地未经许可的发展,对《城市规划条例》(1939年)作出重大修订,并成立规划小组委员会与城市规划上诉委员会。

 

1996年,政府发表白纸条例草案,咨询公众对改革规划制度的意见。2000年,当局向立法会呈交蓝纸条例草案,但由于有关议题争议性大,立法会未能在该届任期结束前完成相关审议工作。

 

基于蓝纸条例草案的经验,政府决定于2003年5月仅向立法会呈交已达成共识的修订建议;2004年7月7日,《2003年城市规划(修订)条例草案》终获通过。

 

原则上,上述成果仅能算作迈向改善决策质素与促进公众利益方面的第一步。事实上,此举不过确立了每逢提出建议发展计划时,倡议组织及利益团体为维护本身立场与利益而作出争议的程序而已,1980年代后期以来的发展延误问题,则一直未见改善。

 

新修订条例推行后,就发展议程纳入更多不同意见,更难以在需求与利益之间取得共识;与此同时,反映出本地公共决策日形开放。

 

此等纷纭众议既无定性的名称,我且称之为「寻租呼声」,皆因背后无非是在发展咨询及决策过程中争取社会部份人士的特定利益;这些可以是业主、住客、寮屋居民、发展商、中介人、政客或各类社运人士。这类呼声向以代表民意及公众利益自居,其中有真有假,亦不乏鱼目混珠之辈。

 

发展障碍日增

 

然而,修订后的城市规划条例并未能降低咨询及决策程序涉及的交易成本,无助于推动发展。随着中国对外开放及楼价持续趋升,发展风险随之增加,有关交易成本更成为障碍,唯有经验丰富的大发展商才能克服。香港对于有关议题的研究至今依然匮乏,可供参考的资料不多。

 

错综复杂的发展程序,令小规模发展商裹足不前。芝加哥大学经济学教授George Stigler率先敲响警钟,指出现行商家可利用规管障碍,排斥后起商人,克制市场竞争。

 

在香港,下列四种不谋而合的因素,令不少人相信寡头垄断地产商串同贪腐政府抬高楼价。首项因素是发展进度缓慢,楼市供应奇缺;第二,市民以为政府一贯实行高地价政策;第三,无论九七之前或之后,政府均未能增加足够土地以供发展,逐渐失信于民;第四,地产市场由几家大地产商主宰 –– 民粹观点所谓「地产霸权」就特别针对这一点。

 

我对上述解释楼价向上的论说不敢苟同。在自由竞争的市场中,价格固然可升,但唯有在市场受到垄断的情况下,才会出现价格上升速度快过成本的现象。要证明地产霸权现象日趋严重,除了楼价升势,还须视乎楼价与建筑成本差距是否日益扩大,这是必要条件,但单此条件并不足够。

 

本地私人住宅楼价相对于建筑成本的比例,持续趋升已达30年之久(【图】),纵然足以构成市场力量确实存在的表面证据,但有关比例扩阔之势,亦可源于发展规管代价日高。

 

 

图中令人费解之处,在于始自1985年扩大的楼价与建筑成本的差距,至1995年增幅已达200%,仅于1997年亚洲金融风暴及其后的数十年期间略为收窄,2011年左右始重返之前的颠峰,此后持续飙升,现时差幅高于1985年水平的三倍。

 

假若真是地产霸权造成此现象,那何以霸权早在1985年就已抬头,又何以其扩张之势于1985至1995年期间最为迅速?再者,2012年政府以惩罚性措施削弱地产商抬价能力,垄断之势何以仍然持续趋升?

 

事实上,四大地产商所占市场份额,在九七年间更有所增加。回归前多年以来,中国当局曾敦促港英政府及早赎回悬而未决的土地交换权利(甲种及乙种换地权益书),以免日后特区政府遭受索偿。

 

《1996年新界土地交换权利(赎回)条例草案》规定政府在1996至1997年批地计划中预留足够土地,以应持有土地交换权利的四大地产商换地之需,形成四大地产商得以在随后多年内,进一步扩大在房屋供应量中所占份额,小型地产商因而面对更大竞争压力。

 

基于以下历史背景:政府于新界发展卫星城市、地产商眼光独到(或鸿运当头)而储足土地交换权利和回归前之换地权,造就四大地产商得以主导市场。然而楼价与建筑成本差距持续扩大之势自1980年代中期以后10年间急速上升,早于地产商市场优势的形成。

 

同样,2010年之后,楼价与建筑成本差距持续扩大,亦未可归咎于市场垄断。较易令人入信的解释反而是,土地开拓机制在曾荫权在任期间大致上陷于停顿,房屋供应短缺情况进一步恶化。在可供发展的土地持续短缺的大前提下,旨在压抑需求而实施的惩罚性措施,自然作用不大。

 

我认为近30年来本地房屋供应所以持续减少,最足取信的解释在于发展规管代价不断上升,这亦反映于私人住宅楼价与建筑成本之间的差距,差距扩大的模式亦与所谓「地产霸权」的论说并不吻合。

 

中国对外开放以后,香港地价的升势,令开拓土地以供发展的交易成本大大增加,乡郊地主自然不愿以当时的补偿水平放弃所持土地。规划制度虽曾试图作出应变,但至今仍未收效。最近政府急谋在新界辟地,更因急于求成,在批地问题上被指走快捷方式,反惹来舆论哗然,备受指责。

 

规管过度的后果

 

本地房屋供应减慢已达20多年,若能将期间大批新发展项目的地积比率加以提高,则房屋供应数量应不至于如斯短缺,而楼价升势亦不至于如斯猛烈。

 

地积比率乃控制发展的工具,可防止发展项目造成人口密度过高,保障居住环境质素,透过限制进一步发展,又可对同区现有物业提供保值作用。

 

到底应否为无物业者利益而放宽地积比率,促进发展,抑或要保障现有业主利益,继续维持现状?究竟怎样才算合乎公众利益?

 

拒绝提高地积比率,有助维持楼价高企。除楼宇发展受限制的业主以外,所有业主均能从中受惠,但欲改善居住条件而又未能置业者,则为此付出代价。

 

事实上这样等如把财富由「无产一族」转移到「有产阶级」手中,又由年轻人转移到长者手中。上一代业主得以从楼价升势中获利之余,随后世代的业主则须为置业付出日趋高昂的代价。在以业主居多的民主政体中,执政联盟往往倾向藉限制发展而倒行逆施,继续如此劫贫济富之策。

 

地积比率制度,目的不在推高楼价、劫贫济富,但其有碍发展的效应,则会被加以利用。事实上地积比率透明度高,如此效应不难一目了然。

 

其他规管措施,例如为促进安全、健康、休闲、保育等而设者,同样或会有碍发展。无论原意何在,任何规管措施既能对发展产生举足轻重的后果,亦可藉以促进或延误发展。

 

规管愈多,滞碍发展的机会也就愈高。每一项规管措施,等于须跨越的一重障碍,纵使终能一一跨越,亦会因费时应付而延误发展。但凡规管措施,除了须获行政机关审批,更须经公众咨询(甚或面对抗争)方得通过,程序需时。

 

回顾近30年来,新界乡郊土地发展代价渐成烫手山芋,皆因不同倡议组织及利益团体无法在彼此之间或与政府就发展计划建议达成共识。修订原有规划制度之举未能解决问题,获批发展项目的地积比率,亦未能放宽至足以在同一地皮增辟房屋供应。当局一直对开拓土地以供发展之需掉以轻心,亦造成房屋供应进度缓慢,低估房屋需求增长,更属政策失误。目下所见,问题严重,却无速治良方;在高度分化的政治环境中,加快步伐并不等于可以提早到达。

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