(本文于2017年4月26日载于《信报财经新闻》)

 

特区政府自从引入主要官员公䦕问责制以来,政策局局长大部份来自公务员体系,曾荫权出任特首期间尤甚,有舆论预计,候任行政长官林郑月娥履新后,此现象将维持不变,原因实在不一而足。

 

本港选举制度支离破碎,政治倡议者大都高举狭隘特殊利益的旗号,以小众代表自居,目光离不开所属利益围城,在以服务社会大众利益为务的管治团队中,难以融合。往日较具规模的政党都声称为整体社会谋取利益,现在大部份已脱下此面纱。

 

在行政吸纳政治时期的顾问委员会,乃政府另一吸纳外界人才的途径;现在则藉以招揽政党及作政治任命,而非作为收集民意及吸纳英才的渠道。在当前政治环境中,顾问委员会制度是否仍能发挥作用,实属疑问。

 

对不少局长的可能人选来说,政府的「厨房」已变得太热。现时要物色以公众利益为要务的外界人才,担当政治职位,真是谈何容易。在政制较为成熟地区,政策局局长往往有政党支持,反观香港,却只能在缺乏支持的险峻形势中自求多福。

 

是以特区政府在延揽优秀领导人才、接受政治任命方面确实举步维艰,唯有退而求其次,依赖素有行政训练,较能掌握平衡党派利益、服务社会大众所需技巧的高级公务员。

 

不过,公务员的主要障碍,在于缺乏处理毫无章法可言的选举政治的经验;由于身处官僚制度多年,欠缺高层次的政治视野和经验,培训及历练虽有一定程度帮助,但并不能弥补所有不足。事实上,公务员根本不应亦不能充任政客,这始终只是退而求其次的办法。

 

从顾问委员会物色和培养政治人选,仍不失为可行方案。政府可邀请某些委员暂时放下私务,以合约形式担任官职,加深他们对政府实务与公共事务的认识;中央政策组正可正为招募的大本营,相信可将有关安排扩展至其他部门,当局不妨细加探讨。

 

退休安排蕴含罚则

 

环顾各地社会,要提供妥善的基本公共服务,始终有赖干练廉洁的公务员团队,于此架中拣选政治官员更成为香港政府近年的最终解决聘任的办法。观乎现时的政治气候,政府更应以优厚条件,制造诱因,鼓励高级官员出任政策局局长或副局长;例如为政务官重推公务员长俸计划就是方法之一。长俸作为一种「延付补偿金」,亦可成为打击公务员贪污意欲的惩罚机制,抑制渎职行为。

 

所谓「延付补偿金」,即雇员只能在一定时限过后,才能获取补偿,若在职期间被揭发行为不检(例如贪污),则会受到纪律处分甚或解雇,以致丧失部份或全部补偿金。

 

延付补偿金蕴含惩罚机制,可抑制公务员行为不检。世界各地政府普遍以长俸作为维持公务员纪律的工具。

 

设计延付补偿金计划的原则系于薪酬厘定,雇员年轻时薪酬订在低于其生产力的水平,年事已高之际则订在高于其生产力的水平。以政府雇员角度而言,年轻时薪酬过低,只能在年届退休时,才能悉数获取毕生工作应得报酬,若在60岁前离职,则不能尽享原本可得报酬。定期合约的约满酬金,同样鼓励雇员完成合约期限,作用亦类似延付补偿金。

 

公务员年轻时薪酬订得偏低、年长时订得偏高。对公务员的整个公务生涯发挥阻吓作用,皆因若在退休前因行为不检而遭解雇,将不能获取应得的全部延付补偿金。

 

若有贪污等渎职行为,雇员无疑会千方百计隐瞒,此等行为每多隐秘,难以揭发,但一旦东窗事发,不但有遭刑事检控而身败名裂之虞,更会因而丧失延付补偿金。这种惩罚机制,是阻吓不当行为的极有效方法。

 

一般而言,若雇员临近退休年龄,有关阻吓作用将会递减。各地政府施行的延付补偿计划中,以长俸安排最为理想,由于是在公务员退休后才分期偿付,阻吓作用不会因接近退休年龄而消减。公务员若被揭发在职时行为不检,失去长俸的威胁始终存在,不会随着退休而消失。

 

延付补偿计划的另一重点,在于强制退休元素。假若雇员可选择不退休,则阻吓性惩罚作用便无从发挥,故有必要在适当年龄强制退休。

 

归根究柢,要延付补偿收真正阻吓作用,当局必需切实执行规定,只在公务员任职期间并无违规的情况下,才发放延付补偿金。

 

2000年6月之前,香港政府确曾有包含上述惩罚性元素的公务员长俸计划;亚洲金融风暴过后,基于节约开支需要,而且误以为长俸计划仅是退休金,有欠效率,于是改行公积金计划。

 

我一直认为此举实在是极大错误,完全忽略了延付补偿金计划作为阻吓公务员贪污与不当行为机制的作用。

 

2000年政府改行的退休金制度称为「公务员公积金计划」(Civil Service Provident Scheme),是年6月1日之后入职的公务员,一律参加此一新制,之前入职者所参加的旧有长俸制度,则仍然继续。作为延付补偿金,公务员公积金计划并无任何阻吓员工不当行为的惩罚机制,对约束员工行为不起作用,与长俸制度不可同日而喻。

 

法例规定归属员工的退休福利(如公积金),并无类似的阻吓作用,原因简单不过:这是员工理应享有的合法权益,与工作表现无关,员工为同一机构连续服务五或十年,即可享有,在退休时通常可全数领取此项福利。

 

重设长俸制度,应有助提升高级公务员对工作的承担及表现,亦有利于阻吓不当行为;若能把政治任命职位的长俸金额适度提高,应可增加高级公务员接受政治任命的意欲。立法会中的民粹派与怨气满腹的社会民众,想必会反对此建议吧!但我认为如此运用公帑,是用得其所的。

 

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