(本文于二零一八年七月二十五日载于《信报财经新闻》)

 

特区行政长官以自置居所(尤其是资助自置公营房屋)为政府房屋政策的重点发展,可谓明智之举;她首先在竞选特首政纲倡议有关措施,再进一步在首份施政报告中提出「港人首置上车盘」计划,建议「绿表置居」(绿置居)先导计划恒常化,并且提高「居者有其屋」(居屋)计划单位售价折扣率,由现行私营住宅市价的七折,下调至五二折。

 

纵使社会上已出现相关呼声,但新措施并未提及出售租住公屋的租者置其屋(租置)计划。不少专家推测特首致力推广自置公营房屋并提升可负担性的举措,无疑显示本地房策将全面倾向于新加坡建屋发展局(建发局)的模式,乃一大转变。

 

事实上,不论在形式上抑或实质上,新加坡模式与香港现有各项计划都有很大区别。所说的相异之处,并非在于资助水平、单位面积,或申请单位资格,而在于两地居民自置公营房屋的产权结构。

 

产权结构不同,为两地的经济与民生带来以下极重要的两大后果。首先,两地社会经济发展与社会共融程度所受影响大有不同。

 

其次,新加坡由始至终只有一种公营房屋计划,香港则不一而足,部份为长期,部份属于短期措施,显示香港房屋政策未能配合本地人口需求的多元性与变化,亦反映其不足性。

 

在两地房屋发展取向之间,林郑月娥女士今后带领香港选择何种发展路向,议题重大繁复,务须慎重处理。

 

香港产权结构

 

无论居屋、租置计划或绿置居单位的买家,实质上并不拥有所购置单位的全部产权;居屋单位定价比私楼市价较低,合资格买家购入时享有市值七折的折让。

 

业主若于日后将资助单位在公开市场出售,需缴交单位售价三成作补价之用,而补价则按出售单位时(而非当初购入价)市值计算。换言之,若单位升值,补价亦随之提高。

 

从经济学角度而言,资助出售单位业主虽得享百份之百使用价值,却只拥有单位作为可转让资产的七成价值。既然政府可收回此等物业的三成可转让价值,自然也应被视为单位资产价值的股东。资助出售单位业主必需向政府缴付三成资产价值,才可将单位转让。

 

法律上政府并非有关物业的共同业主,其所能索取的物业价值,无需计算业主未偿还按揭贷款(如果有的话)。这类单位最初以折扣优惠出售,是基于什么原则?其中涉及的折扣优惠其实只是使用权利,而非转让权利;政府资助的只是使用价值,而非转让价值。

 

同一有形资产必然同时具备使用价值和转让价值,若折扣只限于使用权,而不延伸至转让权,则必然无法使公共房屋资源得以有效释放。业主有极大诱因留在该单位居住,纵使家庭成员可能因售楼得益,但基于出售单位只能取得售价七成,而用以自住则可获使用价值的全数,这自不然会削弱业主卖楼的意欲。

 

有关单位业主的确进退两难。假设基于某些原因希望他迁(例如靠近工作地点、子女学校或祖父母居所),则单位使用价值俨如已下跌一成半,但考虑到若出售现有单位,会因补地价而损失三成物业价值,结果宁愿被迫留在原地,接受物业使用价值等同贬值一成半的现实。

 

或问业主何不将单位放租,免招损失?答案简单不过:业主只全权拥有物业使用权,除非缴付三成物业转让价值,否则不得将单位出租。

 

2010年,政府似亦感到规条过于僵化,为活化居屋二手市场,于是鼓励香港按揭证券有限公司提供二手按揭贷款,协助资助单位业主缴付三成转让价值,俾能将单位放租,不过以巿价计算的三成补价相对当初买价已大幅升值,一般居屋业主难以负担。当时的政策实嫌力度不足、后知后觉,现在必需以更远大视野重订政策。

 

现存制度实在廹使资助出售单位业主长居于同一单位,以致减弱人口的地域流动性,为本地社会和经济增添负担。香港至少有五位经济学家曾就地域流动性减慢进行研究其对租住公屋造成的扭曲,以及对消费及劳工市场行为的影响,并估算所涉的庞大经济成本。资助出售单位转让的种种限制亦必造成类同的损失,幅度可达每年本地生产总值百份之一至二。

 

分租经济学

 

农户与地主分享收成价值,在工业化年代之前的农业社会甚为普遍,称为佃农或分租(share tenancy)。分租指地主雇用无地农户耕作其土地,日后分享收成(例如对分)的安排。

 

英国经济学家Alfred Marshall(1842-1924年)是研究新古典经济学始祖,其广为人知的研究发现,分租乃极低效的经济安排,道理非常简单:在已定数量和质量的分租土地上,农产量完全视乎农户肯付出多少劳力。若额外产量皆因农户多付劳力,而终须与地主对分,多劳而非完全多得,则必会削弱农户倾力工作的意欲。

 

Marshall于是推论,较具效益的方法是地主以工资合约形式聘用农民,又或将土地租给农民。地主之间和农民之间的竞争,自会令工资相等于劳动力边际生产率,而地租则相等于土地边际生产率。以合约形式安排的雇农(wage-labor)或出租农地(land-rent)自会有助提升农产量,比分租安排更具效益。实际上,由于佃农一般极度贫困,所以在工业化年代以前的农业社会,地租合约根本难以成事。

 

Marshall上述论点对香港资助出售单位项目有何相关之处?又有何重要性?

 

也许有人会认为居住单位买卖只是资产交易,不涉生产,因此与Marshall的论点毫不沾边,而单位价值随时升跌,乃视乎总体供求因素,与业主个人行动无关;不过实情并非如此。

 

一个单位所衍生的房屋服务,包括业主消费服务和出租服务。资助出售单位虽不容许出租服务;但业主可自行投资装修和保养单位,从而提升其中涉及的房屋消费服务,这一元素即等同于一个农庄的产出。

 

资助出售单位的业主若售出单位,必须与政府分享增值收益,这令投资装修和保养的意欲下降。即使假设单位日后能够放租,由于日久失修,租值相对有限;除非业主预期长居于同一单位,否则将导致这类单位的房屋服务投资不足。

 

这种分租安排足以解释,何以房屋委员会官员对管理租置计划单位户主一直束手无策,业主不愿分担房委会提出的维修保养工程费用,因为即使工程有助提升单位的使用价值,亦终须与政府摊分转让价值。也难怪租置房屋业主对维修爱理不理,皆因在分租式安排下,不值得多作付出。

 

假使业主毋须与政府摊分转让价值,情况便会不同。事实上,租置计划单位业主如此行为,正好印证Alfred Marshall的论点,而新加坡建发局的单位则完全没有此难题。

 

新加坡产权结构

 

建发局单位以折让价售给新加坡永久居民,折扣则随经济情况转变,按市民负担能力调整。部份单位可供租住,大部份单位则供放售,合资格居民可选择租赁或购买。一对夫妇毕生只有一次机会以折让价购置这类单位。

 

转让限制期过后,业主可将单位以市价在公开市场放售(一如香港),对象为任何没有物业的永久居民;亦可将单位租出。任何因升值而获得的额外收益,一律归业主所有。新加坡市民以折扣价购买建发局单位,享有单位的百份百使用权利、租赁权利以及转让权利。

 

建发局计划并非分租安排,不会像香港有关计划般产生低效后果;不论供自住、出租或放售,都在新加坡永久居民之间物尽其用。反观香港却因公营房屋单位转让价值须与政府摊分,大大妨碍地域流动性。

 

新加坡政府仅仅保留一项权利,不准建发局单位业主将单位重建,变作私人物业。楼宇结构一旦老化严重,只能让政府重建为建发局单位,以防有关物业落入外资手中。

 

建发局单位沒有重建權的價值是多少?其单位在公开市场放售,楼价比同类私楼约低三成,差额不但反映重建权利的部份价值,亦可见重建权利受到限制,楼宇的维修保养亦难免出现投资不足的现象。

 

对比之下,香港的租置计划、居屋、绿置居单位则不受如此法律规限。资助出售单位的折让正以私营市场价格为基准,根据背后产权结构,有关单位原则上可重建成私人物业。

 

香港有何对策?

 

总结上述分析,香港模式规限单位转让和出租权利,新加坡模式则限制重建权利;依我之见,两者都未尽完善。新加坡可利用建立国家民族为由作出规管重建权,但香港对转让、租赁权加以规管又有何理据?

 

大家可能不知,香港在1982年第三期甲居屋推出以后,才实施限制居屋单位出租和转让。第一期至第三期甲居屋单位,同样以市价七折发售,而并无规定须与政府摊分转让价值,实质上与新加坡模式几乎一模一样,甚至可称为优化版。由于并无重建规限,转让限制期一过,资助出售单位与私营房屋单位就颇相类似,当时的安排确可令香港有望透过单一房屋市场,分配大部份的居住单位。

 

1982年,政府却开始对居屋单位实施转让和出租限制,是何缘故?回溯1981与82年间,当时美国联储局主席Paul Volcker为抗击通胀而加息。香港名义物业价格在1981年上升22.6%,随即在1982年倒跌13.5%;消费物价在1981和1982年升幅分别为26.5% 和11%;经通胀调整物业价格在1981和1982年跌幅分别为3.9% 和24.5%。名义物业价格和经通胀调整物业价格跌势一直持续至1984年。

 

香港楼市开始陷入极为严峻的通缩低潮之际,房委会竟然实施上述转让限制,实在令人百思不得其解,说不定是社会上「眼红症」发作,政府害怕要以低价卖楼,复要提供折扣优惠;以致当局错判形势,此举铸成大错,更令市民自此付出沉重代价,新加坡并无此规定,只是香港独有。

 

楼价从此不断飙升,至今已非一般市民所能负担,政府终于将公屋折让由七折加大至五二折。但若此折扣是对使用权而非转让权而言,则由政府分享的转让价值升至48%,这定必进一步打击公屋居民地域流动的诱因,房屋问题恐怕进一步恶化,价值贬损更加惨重。1982年政府选择此破坏土地价值方案之际,香港地价尚属便宜,今时今日地价高昂,政府仍要施行此法,对土地价值必造成更大损害。

 

要是有一天香港政府终于改革公营房屋出售计划,我倡议应以新加坡模式为蓝本,再加以优化。与其采用分租形式,不如推行工资等值或租赁安排,有关改革其实比想象中容易。

 

如果按照第一期至第三期甲居屋单位,提供真正包括转让权的三成楼价折扣率,则按当前售楼价定为市值52%,未补余额应仅为18%,因售价的折扣为48%。可视为由政府提供的递延贷款,待物业转让时偿还。有关递延贷款具固定价值,甚至可以生息。

 

此项递延贷款安排不会涉及日后摊分物业的转让价值,亦可避免目前变种公屋出售计划引致业主欠缺诱因、效益偏低甚至不公的弊病。我希望特区政府能带领香港迈向新加坡的公营房屋模式,而且精益求精,嵌入重建权,进一步推出公屋计划改良版2.0。

 

1993年,香港税务学会主办退休金论坛,我在会上发言,主张公屋私有化,作为社会退休金的另类出路。David Webb先生即席指控我欲把新加坡建发局模式引入香港。当时他虽然并不支持我的建议,却倒是一语中的。我的确常把我这个建议形容为公屋私有化,而他则能认清其实是新加坡模式。

 

我希望大家不要以为香港今天的房策发展路向,是跟随新加坡的模式,政府现在的方针,其实是与新加坡相去更远。若再多走冤枉路,可令本地生产总值损失最少百份之一至二,进一步破坏社会共融。如何界定公营出售单位的产权,实在对本港经济、社会以至政治生态影响深远。

 

香港土地价值不菲,政府需承担提供优惠折扣率以助市民购买资助出售单位,摒弃单纯包含使用权而无出租与转让权的荒谬折扣方式。「红眼症」诸君应受谴责,文明社会不容民粹式嫉妒!

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