(本文于二零一八年八月二十九日载于《信报财经新闻》)

 

 

获编配入住出租公营房屋(公屋)的租户,往往在单位长住至终老,或转买居屋单位,偶或因致富而自愿交还单位。1990年代,我与房屋委员会一名委员闲谈之间,说服对方公屋单位因未能流通而百弊丛生,只会每况愈下;可惜房委会则对笔者意见无动于衷。

 

自此楼价一直飙升,政府企图藉压抑需求遏止升势,然而屡试屡败。近期舆论焦点转向增加土地供应方面,虽然方向正确,但单靠此一措施,对解决房屋短缺问题实在无济于事。

 

首先,增加土地供应是中长期方案。根据大多数经济发达大都会的经验,土地和房屋的供应方面是没有弹性的;近20年来相关的重要研究已指出个中原因,就是重重规管关卡,窒碍适时响应对土地和房屋的需求。

 

要在短期内纾解房屋短缺,香港只须撤除现有规管关卡之一,就是为公营房屋(包括居屋和公屋)开放出租市场,可立即大为纾解供应短缺的困局,而此举并不妨碍觅地建屋,但若不从速进行,房屋短缺问题势将愈趋恶化,难望好转。。

 

这项建议大概甚为出人意表。何解毋须设法增加房屋供应,亦能在短期内减轻短缺问题?压抑需求措施已一败涂地,还有什么秘技可以派上用场?事实上,细想一下香港在房屋编配方面的经济学原理,确实有甚大的免费午餐可供享用,俨如千元大钞散满一地,由人拾取。

 

本地公营房屋界规模宏大,容纳一半人口,其中三份之二居于出租公屋单位,资助出售单位住户则占其余三份之一。公屋住户面对的选择由政策规限,有别于私人房屋界由市场带动选择。

 

1971至1991年期间,全港住户总数除以整体可供居住单位所得商数,由1.27降至0.92(【图1);1991年后一直大致维持同一水平。住户与住宅单位数量比率一直非常平稳(2016年的有关比率仍为0.92),反映单位数量较住户为多至令不少观察家、评论家、政界领袖,甚至经济学者都误以为房屋短缺自1990年代已告一段落。

 

 

图1: 每个可供居住单位的家庭住户数目

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

但时至今日,本地房屋短缺已属毋庸置疑。私人楼宇分间租住单位(俗称「劏房」)持续增加,而出租公屋申请者人数愈来愈多,轮候时间愈来愈长,在在证明房屋短缺构成严重社会、经济、政治问题。

 

为何统计数字与事实如斯脱节?观感与现实之间何以出现如此落差?

 

【图2显示本地房屋共住比率,其定义为按居所产权划分,每一居住单位内的家庭住户数目。居住单位数目定必少于可供居住单位,因为市场上总有单位空置。1971至2016年期间,私人自置居所、资助出售单位、公屋租住单位的共住比率一直维持在1.0之数。就私人自置居所而言,这现象不足为奇,因为业主大都毋须将单位分租,但为何公营房屋的业主和租户同样没有分租的情况?

 

图 2: 按住户类型划分已有人居住的共享程度, 1971-2016

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

因为这两类单位不容共住,唯有获批准的合资格家庭成员才可在同一公营房屋单位居住。不得共住的规定,旨在防止住户租出或转租受公帑资助居所的剩余空间,而从中图利。住户在此问题上别无选择,但也许有部份住户仍不惜违规,即使一旦东窗事发,难免受到惩处,甚至要交回单位。

 

多个住户同屋共住,大概是私人租住楼宇独有的现象。今时今日,共住形式以劏房为主。1971至2006年期间,共住比率由2.18降至1.04;但在近十年来,跌势已见逆转,2016年回升至1.16。

 

房屋委员会一向是降低本地共住率的主力。通过提供可负担公屋单位,减低私楼租户居住环境的挤迫程度。把单位与住户数目之间差距收窄,可说是房委会的基本政策目标;已取得的成绩堪称该会的一大贡献。

 

二战过后,内地年轻家庭大批涌进本港,单位与住户数目差距扩大,房委会上述政策目标切合时宜,实属明智之举,直接反映当时所需及取得之成果。

 

利用计算住宅单位和住户数目方式,来衡量房屋短缺程度,实在共产主义得有点出奇。住户组成方式各有不同,在生命周期中因应各种诱因和遭遇而时有聚散。房屋单位性质也各有不同,关键分野取决于自置抑或租住、私营抑或公营等特性。

 

首先,住户人数不等于房屋需求。配偶离异后自然不愿居于同一单位,子女成年后亦宁愿自立门户;住户组成亦会随社会和经济发展而改变。住户家庭老龄化带来改变不足为奇,但急剧增加的跨境婚姻和离婚导致的单亲家庭所带来的影响,倒是始料不及。

 

再者,须知房屋单位数目不等于供应,因还需考虑地点、质素、面积、楼龄、交通网络、康乐设施,以及其他一应居住条件。此外尚有香港房屋独有的特点,就是只有私人楼宇才有分间单位,公营房屋则不容分间。

 

因此,本地未能满足的房屋需求,唯有透过私楼满足。私楼租住市场小得多,但其响应需求的手法就进取得多,就是将现有单位分间,亦唯有私楼才可采取此一响应方式。2016年,私楼租住单位仅占全港房屋单位总数17.7%,但其供应了累计需求增长的一大部份。公屋租住单位则占整体31.0%,资助出售单位占15.6%,私楼自置单位则占34.0%,所剩则由其他类型房屋吸纳。

 

私楼租住单位共住比率趋升是否房屋短缺指标?的确是,不过共住比率也反映公屋单位不容共住,既分配失误,亦未尽其用。于是一个细小的房屋界别才需要承担房屋短缺重担的一大部份。

 

凡此种种,皆因公屋租住单位和资助自置单位不得出租或转租之故。本地一直缺乏公屋单位转租市场。此等单位住户对单位只有使用权,而正如我在上文第一段指出,住户往往在同一单位终老。尚待补地价的资助出售单位,亦不容出租或转租。即使在「白表居屋第二市场」,有关单位亦只许出售,不得出租。

 

公屋单位转租机会

 

毫无疑问,公屋单位转租市场应有助于改善住户与单位分配失误积存数十年的流弊。

 

住户有意迁居原因甚多,例如靠近工作地点或父母居所、方便配偶上班或子女上学、迁往邻近环境较理想的地区等等。开放公营房屋转租市场,令住户有机会转换单位,既有助减轻住户与单位之间错配现象,亦有望释出居所空间,以应房屋需求。

 

第二种决定则涉及长者有意与儿孙共住、迁往内地,或移民海外等等。此确有机会向市场额外释出未尽其用的公屋单位,而不涉另行安排单位。因此释出的公屋单位数目更多,可济私楼租住单位供应短缺的燃眉之急,至少有望扭转劏房增长之势。

 

究竟何种住户会作出第二种决定?

 

2016年,有261,000个公屋单位的户主为65岁或以上之长者,占公屋租户总数34.3%。同一年龄组别住户居于95,000个资助出售单位,占资助出售单位住户总数25.2%。换言之,具长者户主的出租公屋单位和资助出售单位总数为356,000个,其中独居者为数达92,000人。

 

长者户主数量极多,其中有意迁出原来居住的公屋单位,将单位转租或将其中部份空间转租,以便与儿孙同住、迁往内地或移民海外者,相信大不乏人。

 

要长者户主愿意作出这些决定,房委会需批准以下安排:一)长者户主可收取市值租金;二)长者户主可保留公屋租户身份,以便一旦计划有变,亦可要求租回单位。

 

须知要公屋租户放弃单位,难免百般不愿:皆因惯受政府慷慨资助,缴交远低于市值的租金,一旦迁出单位,如此福利就会永久丧失,况且作出决定,就不能反悔。假使将来情况有变,例如与共住儿孙不和,或有意从内地迁回香港,要重新申请公屋,既轮候无期,亦难保证成功。难怪这类公屋住户不愿放弃原有单位,即使已迁出,仍佯装居于其中,以保留租户身份。

 

资助出售单位业主,虽可选择将单位出售,但等于放弃其百份百单位使用权,以换取七成「折让」的转让权价值,而且作出决定后若情况有变,却无法搬回旧居,情况不能逆转。既不容将单位出租,部份资助出售单位业主宁可将单位空置。

 

除上述长者住户以外,据报在内地工作和居住的港人有520,000,虽然未能确知其中的公屋住户所占比重若干,但根据此等港人的概况可知,所占比重非轻:估计其中约有三份之二只有小学至中学毕业程度,半数在内地工作期间居于当地员工宿舍。相信其中应有不少是有时往内地工作的公屋住户。同一道理,由此空置的公屋单位,是否可考虑容许出租或转租?

 

有趣的是,政府又已推出计划,鼓励公屋租户退休后到广东和福建省一带生活。可惜计划实在不够吸引力,除非当局肯承诺愿意放弃单位者,日后如改变主意,返港后亦可再租住公屋。换言之,我的建议只是加强现行计划的普及性,从而悉数将全港现有110万公屋住户纳入其中。

 

容许将公营房屋单位出租或转租,在政策上是重大变革。公营房屋单位住户由此可获得从前没有的租赁权,但如此政策新猷并非无先例可援。居者有其屋第二市场赋予资助出售单位业主转售公屋的权利,毋须补「折让」地价,就可将其单位售予合资格买家。

 

我认为公屋单位转租市场将大大有利于改善单位与住户错配,并将在市场上释出大批空置或未尽其用之住宅空间,在短期内纾解本地房屋短缺。我深信如此转租市场定将交投活跃,远胜居屋二手市场。

 

出租公屋单位租户与资助出售单位业主若可将单位出租或转租,而又获当局承诺日后定可将单位收回,固然都能获益。整体社会以及现时居住环境欠佳的住户,亦会从中受惠。

 

我认为要有意转租单位的公屋租户交「双倍租」、资助出售单位的业主交「三倍租」亦属合理。其中的净收益有助于长者住户收入稍增,多少可补贴他们在香港或以外地区的退休生活。

 

我估计未来五年,上述措施就能在市场上释出十万个公屋单位,既有助于遏止私楼单位分间之势,也足以促使发展商停止供应「纳米楼」。

 

近廿五年来,我竭力解释为何将公屋单位私有化,继而将单位在公开市场自由买卖,实足以大大提升本地人均GDP,且令经济收入和财富分配更为平均,无奈言者谆谆,听者藐藐。数十年研究所得令我始终坚信公屋私有化方为未来正道。虽然开创公营房屋出租市场远远不及公屋私有化,但不能只求完美方案,而撇除其他亦可达致人人受惠的有效益的发展。

 

 

 

 

 

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