一个城市有穷人,方显得经营有方,因为有经济机会吸引外地人闻风而至。这是美国哈佛大学经济学者Edward Glaeser在去年面世巨著Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier(《城市的胜利:人类最伟大的发明令我们更富裕、精明、环保、健康和快乐》)发表的高见。
Glaeser是城市问题首屈一指的思想家。他步Jane Jacobs的后尘,后者在世时,指出世人连经济学者在内,都忽略了城市促进经济发展的作用,又不明白城市的历史。他的研究工作发扬了Jacobs的思想,改变了城市经济学的整个治学方式。
挣脱「公社」 造就奇迹
Jacobs和Glaeser的理念很容易应用在今天的中国。中国经济过去三十年来的起飞,一言以蔽之就是:在中共领导下,减少对市场的束缚,引进较多的经济竞争。这又与以下所说的城市化效应密切相关:
解除人民公社制度,于是许多农民可以自由到城里的工厂打工,生产劳动密集的产品。工业化一日千里,让中国经济结构得以转型。2.2亿名农民工不靠政府补助,到城镇寻求经济机会;1979年之前,农民被「绑」在公社,不得离乡,但一旦获得选择的自由,便造就了中国的经济奇迹。
经济发展永远以城市为中心,由城市带动,成功的经济城市也就是能引来经济移民的城市。新移民必然都很穷,否则何须远赴他乡。
1945至1950年的香港不也是这样?当时移民涌至,敢于离乡闯荡的人总是较留守内地的亲友更具企业精神、勤劳刻苦、上进心强,很快就为战后的香港创造了经济奇迹。
同理,上世纪上半叶的上海就是亚洲一个最有活力的经济城市。多的是来找机会的穷移民,有名的企业家也大都是各地慕名而来的经济移民,不少来自广东,例如四大百货公司均由广东香山(今中山县)人创办。
土地规管 窒碍发展
城市有穷人不但不是败落的象征,反说明其有为,能吸引外人来寻找机会,穷人进城遇到的机会和服务要多过乡下。城市是汇聚人口、彼此观摩的福地,城市的核心是人,不是建筑,人是城市振衰起蔽的重要因素;一个城市只要人口有技能,劫后再起的可能性大得多。
Glaeser以美国的汽车城底特律为例作对比。这个城市过去的历史以汽车装配线的创意冠绝全球,但也因而养成大批靠一种行业谋生的低技能市民;汽车业一没落,底特律就不像纽约、芝加哥,能够在调适中成长。
土地用途规管过度也窒碍发展。城市发展带来一个副作用:楼价租金愈来愈贵。Glaeser以印度孟买为例,穷人住不起,但土地规管僵硬,很难建新楼。对新楼少一点规管,例如放宽对楼高的限制,有助于容纳日增的人口。
本栏今年3月14日〈楼价缘何高企? 〉一文指出,2004年7月《城市规划(修订)条例草案》生效后,地价特高,这才是中产家庭买不起楼的根源,但很少人明白个中道理,公开讨论就更少。本栏去年9月21日〈析香港与新加坡公营房屋政策的异同〉一文指出,香港1947年起实施的租金管制窒碍了市区的房屋发展,以致无法安置蜂拥而来的移民,最终要开设公营房屋计划,才能收回被寮屋僭建的官地。
再说有关人口质素的问题。究竟有哪些移民来到这个城市,以及通过什么政策把他们引来——这对一个城市的成败影响会大有分别。Glaeser即以底特律及其低技能的劳动力为例。香港如今也不像以往那样,引来高质素的移民。政府政策在这个问题上扮演着重要的角色。
香港是战后移民造就的城市(外籍人口也居功至伟)。但同属内地移民,1940年代战后来港的和1970年代后期内地开放后来港的,抵埗时的环境大有分别。
两次移民 需求有别
首先是香港与内地的生活水平,在1940年代相差不大,但1970年代就相去甚远。第二,香港在1940至1950年代几乎没有社会福利,但自1970年代后期起则不然。第三,1940年代的移民通常全家一起来,注入新的劳动力,但1970年代以后的新移民,通常是母亲带着未成年子女来港与丈夫团聚,主要是受养者,并未为港增添劳动力。
而且战后初期来港者带来专才、技能和劳动力。到了1960年代,劳动密集的制造业起飞,新移民与子女上下两代投身,既有足够的经济机会谋生,不用靠福利度日,又促进了香港的发展。但1970年代以后,香港向高增值服务业升段,新移民技能有限,打工不足以维生,要靠领取福利。
内地开放后,香港担心移民涌来坐享福利,用配额限制来港人数,而且配额主要用作家庭团聚,移民政策间接变成以吸收妇孺和福利受惠人为主。每天来港的配额由1980年的七十五人到1995年倍增至一百五十人,沿用至今,远远落后于需求。大量港人家庭被迫长期分居两地,更有港人和内地官员借跨境假结婚来牟利。
新移民的主力由战后初期的经济移民渐变成为今天的福利移民。但话说回来,新移民来港与居港的家属一家团聚,对社会自然是好的,虽然偶有家庭不适应香港的生活,酿成伦理悲剧。
人口政策 视野短浅
香港很多新移民成为都市贫穷的近因,而且这种贫穷并非Glaeser笔下胜利之城的吉兆,而是特区政策视野短浅所致。政府的人口和移民政策失灵,原因有三:
第一,方便家庭团聚绝对有理,但自主婚配是港人的权利,政府不应妨碍港人与家人实时团聚,家庭长期分隔两地,等到最终团聚时,社会成本只会更高。正因为政策短视,社福机构很多麻烦都是自找的。
严限移民,政府或会说是顺应民情,但此举未能保障香港长远的利益,政府实在责无旁贷,让分隔两地的家庭迅速团聚,是避免发生家庭和社会悲剧的上策;而投资培育新移民,则对香港今后的发展大有裨益。
第二,我们以「Asia’s world city」(亚洲的世界城市)自居,但目前的人口和移民政策与此背道而驰。应制订更全面的政策,除以家庭团聚为主,还要有措施吸引有才能的移民为辅,才能确保整体的人口质素,并须同时为容纳较多的人口作好准备。
今天的城市想要成功,不能再自闭于原来的边界范围里,在经济上要延伸出去,把四周的地区围拢进来。在这个大范围的都会(metropolitan area)里,周边小区人口日增,每天通勤来往「都心」,以配合融合度日高的劳动市场。R L Forstall、R P Greene与 J B Pick 2009年的全球都会研究里,香港与邻近地区合计的人口名列第十二【表】,比第十名的上海的人口较少,但多过第十九名的北京。
表:全球部分都会的人口规模
名次 |
都会 |
人口 |
面积(方公里) |
人口密度(人/方公里) |
1 |
东京 |
32,450,000 |
8,014 |
4,049 |
2 |
首尔 |
20,550,000 |
5,076 |
4,048 |
4 |
纽约 |
19,750,000 |
17,884 |
1,104 |
9 |
大阪 – 神户 – 京都 |
17,375,000 |
6,930 |
2,507 |
10 |
上海 |
16,650,000 |
5,177 |
3,216 |
12 |
香港 |
15,800,000 |
3,051 |
5,179 |
13 |
拉斯韦加斯
洛杉矶 |
15,250,000 |
10,780 |
1,415 |
18 |
伦敦 |
12,875,000 |
11,391 |
1,130 |
19 |
北京 |
12,500,000 |
6,562 |
1,905 |
人口质量 须予强化
香港作为「亚洲世界城市」的宏愿能否达成,视乎我们能否由历来的「城邦」转化为现代的活力大都会,令外地的才俊不断涌到,创意满溢。香港享有独特的优势,对外国精英极具吸引力,但对富涵大量人才的内地则大有出入。我们必须在人口政策里加入积极的层面,吸收内地的人才,否则深层次矛盾只会加剧,再好的宏愿也只是泡影。
第三,现有的计划不足以容纳内地的移民。眼前的目标应该是增加每天来港的配额,尽快清理家庭团聚的轮候名单。但关键在于吸引富人力资源的「才主」,而不是纯粹有钱的「财主」;香港不缺资金,毋须添加金融资本。
目前引入人力资源的计划源自企业,只求填补内部的空缺,对社会来说范围太窄。移民政策想要成功,应吸引那些来港后很快就能找到工作或者创造就业的人才。须制订审批准则、申请程序,而且直接管控。
为此,先要在香港和内地进行咨询。近年外地青年来港读大学的配额只用了一半,还须改善效率,尽用所有的配额。如果能让内地孕妇来私家医院分娩,我们与内地的商讨应该会较为融洽。父母若并非永久居民(俗称「双非」),婴儿在港出生仍可获得居港权,但可剔除其接受教育、医疗、房屋等重大资助服务的资格。
Glaeser有关胜利之城的研究,界定了城市在经济发展中的三大功能:创意中心、生产力泉源和变革的动力。香港若能改善移民政策、有效推行,同时强化人口的量与质,将会在迈向亚洲领先大都会的途程上踏出一大步。
我们应扭转近年逐步后退的做法。这些年,我们的经济前景受损,目睹上下差距拉大,贫穷在福利刺激下蔓延,人口老化、劳动人口日减,但苦无对策,最不幸的是,进一步分化了市民。
Glaeser被传媒问及最喜欢的城市时,提到巴塞隆拿、伦敦和香港。他看中香港,我完全赞成 –– 只要政策正确,香港的确具有极大潜质。
参考文献:
R.L. Forstall, R.P. Greene, and J.B. Pick, Which are the Largest? Why Lists of Major Urban Areas vary so Greatly? Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie 100, 277 (2009).
Edward G Glaeser, Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier, Penguin Press, 2011
「香港与内地经济融合」系列.之三