香港应否制订长远的房屋策略？又应以什么为目标？战后至今的房策，一言以蔽之，不外是政府先大量提供租用的栖身之所，接着扩至置业（说得准确些是「半吊子」置业），对象不少是初期的新移民。
大多数市民对此已习以为常，很少会反思政府在房屋问题上应有的角色。官方应否继续兴建供租住和假置业的单位？公私房屋各占多少方最合适？更重要的是，房策应如何融入长远的经济、社会和政治发展？
我相信，房策长远的目标应公私兼顾，让至少八成的永久居民成为「真正」的业主。这个目标比政府以往制订的更高。回归前后，当局先后两次定下市民置业的目标，但都落空。先是希望到1997年达到六成（见1984年的官方文件A Review of Public Housing Allocation Policies），其后希望到2006年达到七成（见1998年的官方文件《十年建屋计划》﹝Ten-Year Housing Plan﹞）。其余的市民包括访客，在公开市场上租住。下文会说明八成的目标为何有理，并会提出一套迅速达标、惠及全民的策略。
政府没发掘其他政策
世间大多数政府都不提供住屋，遑论像香港的规模。战后初期的1945-53年，港府其实并没有兴建民居；开建公营房屋是被战后独特的环境加上政府误入歧途造成的。
一则自1947年起对战前旧楼实施租务管制，业主无法收楼重建，难以增加房屋供应。
二则移民涌到，人口由1945年的60万飙升至1951年的230万，创下人类社会和平时期人口带动房屋需求激增的纪录。由于旧楼的居住环境恶劣，市区边缘可供发展的官地被大约30万的寮屋户占用。
三则由于发展商僭建寮屋，政府敌视私人发展，严格限制兴建新楼。商界游说无效。
当局于是自行补贴供应房屋。但此举还有一个次要的动机：收地清拆寮屋时，用徙置区的单位作为交换以减少阻力。由于合乎人道，这逐渐成为发展公营房屋的主要理据。再加上1967年的社会动荡，公营房屋更成为当局重建公信、缓和社会的核心。
其实应有其他对策，只是政府没有去发掘而已。例如新加坡执政的人民行动党（PAP）把公营房屋视为土地改革的工具、迈向社会主义的基础、笼络民心建设国家之道。新加坡早在脱离马来亚建国前六年的1959年，李光耀一当权就设立Housing Development Board（建屋发展局，缩写HDB）。
但秘鲁首都利马就不为自农村流入的人口建屋。及至政治上再也难以逐出这些新来客、拆除其聚居点后，宁可让他们在这类棚屋区栖身。当局最终明白，让非法占用官地的僭建户获得业权，在社会、经济、政治上都大有裨益。秘鲁经济学家Hernando de Soto更把送出棚屋的地权和屋权视为当地化解恐怖活动的经济手段。
香港房屋政策就缺乏了这种高瞻远瞩的目标，更且以政府高度干预楼市闻名。
多项因素影响房屋需求
一个社会建屋的单位数目和种类，是供求决定的。人口增长、收入成长、户数增加和商业周期的变化，都影响到房屋的需求。而楼宇成本的变化（包括建筑的劳工和材料）、规划和建筑物规管、地产发展的政治、环保条例等等，则影响到供应。由于建屋过程中常见长时间的延误，而且难以预料，增加供应需时多久的因素尤其重要。
大多数社会把这些决定交托市场。发展商和承建商视乎是否看得准市场，既可大赚，也可大蚀甚至破产。预测后市的风险极高，尤以长远而言。香港不乏失败的发展商。五十年前一度有上千间发展商，如今所剩无几。
除了这些市场因素，政府作为全港官地的主人和具支配地位的房屋供应者，对预测后市，责无旁贷。但供应土地不等于要供应房屋。当局之所以会供应房屋，上文和本栏此前已交代过。当局自1954年以来就成为物业发展了无异议的霸权。但与发展商不同，官府无论看对还是看错后市，都不会招致盈亏，从而吸取经验，最多只有市民的风评。虽然，好评与恶评都可以督促官员。
由1950年代中期到八十年代中期，当局对房屋需求的预测大都落空。面对长期的严重短缺，政府做规划的出发点大概一句讲完：全港的住户数大过房屋单位数。
表一显示，全港住户数对永久性住宅单位数之比由小于1，逐渐上升到超过1——由1971年的0.78升至1986年的0.97，再升至1991年的1.09，也就是住户数多过单位数。最近这二十年虽然供求条件有变，但这个比率维持在1.08-1.11之间。
港英政府曾有宏图
直至1980年代中期，政府做房屋规划时，只须点算本身可以提供的单位，确保全港户数对单位数略高于1.0，毋须顾及许多复杂的需求因素。解决的办法也很简单：用简单的加减来弥补短缺。所谓长远的房策也只不过是估计，要多少时间才能推出这些单位。过程中只考虑对供应方的限制，对需求方可说完全忽略。1950年代中期至八十年代中期委实是房屋计划工作者的理想环境。
但政府未能按计划落成所有的单位。港督Robert Black（柏立基）和David Trench（戴麟趾）本欲在1964-73年落成22万单位；Murray MacLehose（麦理浩）港督更订下35万单位的宏图，但都只大约完成了一半（【表】陈列政府历来各个房屋计划的目标和成果）。将来长远的房策不但要准确预测供应的可行性，还要预计到需求的变化和起落。有鉴于两位港督都大为失算，日后要做好长远房策的准确预测，绝不容易。
由于长期严重短缺，需求看似无止境，对政府来说，关键是增加供应，而不在乎需求预测是否准确。而既然市场满足不了需要，政府于是自己动手。
一年复一年，所谓长远的房策实际上是由政府为市民建屋，成为推动供应的单一策略。供应万一不达标，就再加一个计划。即使到了1980年代中期以后，单位数开始超过住户数，政策变得过时后，仍然墨守成规。需求已不再是无止境后，估计需求时，商业周期的因素也就重要多了。
五十至八十年代间除了要达至建屋目标，更棘手的是订定分配单位的准则。但结果都是一团糟。
因为，这里涉及三个互不兼容的目标：安置、按收入分配和置业。
房策开始兼顾公私单位
早期的徙置是为了安顿遭清拆的寮屋户，毋须审查入息资产。但市区的寮屋清拆得七七八八后，轮到新界乡村的寮屋令当局头痛。
按收入分配单位是为了让有需要的市民获得有尊严的居所。但现在不少公屋租户收入不差，反而一些租住私楼的市民收入较低。向公屋「富户」回收单位让给有需要的市民不仅进度缓慢，而且代价极高。为了鼓励公屋户交回单位，要将过半的居屋单位分配给他们。
由于安置上楼和按收入分配两大目标互不兼容，公营房屋广泛地错配资源。但至今缺乏租售的市场，问题也就难以纠正。
这个情况在港督尤德（Edward Youde）、布政司钟逸杰（David Aker-Jones）、港督卫奕信（David Wilson）先后制订并于1987年颁布的《长远房屋策略》（Long Term Housing Strategy）时更为明朗，房屋的供求起了变化。公私楼大量落成，短缺得以纾缓。原来的极严重短缺开始让路给一系列更复杂多元的供求因素。
战前旧楼占全港房屋的比重日减，早期租管的束缚逐渐消失。重建后的私楼陆续落成，新单位与同年落成的公楼数目相若。经济成长加上中产家庭收入上升，对质素较好、面积较大的私楼需求增加。
与此同时，由于公私楼的住户都想置业，公楼与私楼单位数目的比重变得难以界定。不少公屋租户收入不差，私楼租户反而有不少有需要的人士，公私楼租户的收入其实显著重迭。
上述的第三个目标「置业」指增加自置物业市民的比率。1987年公布的《长远房屋策略》希望到1997年把这个比率提高到六成；后来1998年公布的《十年建屋计划》更希望到2007年将比率提高到七成，但两个大计都落了空。1986年的置业比例是35.1%，1996年是44.5%，2006年是52.8%，2011年更回跌到52.1%。
过去这二十五年，不论私楼市场好坏，置业比率的目标都无法达成。楼市好景时，市民望洋兴叹；市场低迷时，市民又无意入市。
1987年的《长远房屋策略》显示，市民的需求有重要的变化。房策开始兼顾公私单位，合官民之力来达成建屋目标。私楼纳入房策后，需求对达成建屋目标的作用举足轻重。由于私楼的供应视乎发展商认为是否有利可图，市场需要成为关键。但这项规划虽于1987年公布，其实涵盖1985年到2001年，故未能预见到后来的各大事件。
1980年代中期以后，由于中国经济超乎想象地蓬勃、亚洲金融危机、全球金融海啸等全球经济史无前例的巨变，不但置业的需求上升，藉物业博取升值的需求也有所增加。政府对需求的预测变得无关痛痒。私楼价格先是狂飙332%（从1989年第三季至1997年第三季），接着反过来暴泻65%（从1997年第三季至2003年第三季）。
董建华政策生不逢时
政府想透过对市场的预测和计划来兼顾效益、公平和置业，但谈何容易。与过去三十年靠制订单位数来纾缓严重的短缺相比，这委实是梦魇。世间的房屋计划工作者都明白用一种策略来兼顾多重目标的难处，房屋供求既要顾及建屋需时和过程多变的发展滞后问题，又要对市场需求可能大起大落有充分的准备，很难猜得准。
头三十年，公营房屋只管供应不管需求，所订的目标也照样落空，而且足足少一半。及至末代港督彭定康（Chris Patten）和回归后第一位特首董建华制订长远的房策时，问题已不再是不够单位分配给每个家庭。回归前那十年，供应赶不上需求原因很多，但并非因为家庭的数目多过可用的单位。
香港的制造业随着中国内地开放而北移，带回大量的财富；加上美元疲弱，香港的通胀突破10%。由于实际利率是负数，港人争相置业，楼价与天比高。当时人手短缺，有些企业甚至代员工置业以留住人才。市民普遍希望有较好的居所、自置物业甚至多过一个物业、在物业上投资；是以纵使1987年由尤德、钟逸杰和卫奕信三位制订的房屋政策成功达标，仍难应付当时上升的房屋需求，致使期内楼价飙升。
计及这个背景，董建华于1998年公布《十年建屋计划》，但碰上亚洲金融危机，生不逢时；事实上，港督彭定康先前也有类似的建议。
讽刺的是，与此前柏立基、戴麟趾和麦理浩的宏图不同，董建华的建屋大计在专注有为的房屋委员会主席王䓪鸣和房屋署长Tony Miller（苗学礼）督导下，得到有效的贯彻。
自从全港单位的数目超过家庭数目后，制订长远的房策就必须兼顾求与供，而不能像从前那样只考虑供应。
但制订长远的房策有何风险？又应该以什么为目标？需要做些什么？这些问题不但决定港人未来的住屋，更包括他们将来的经济和政治。
长远房策．之一
图表1:住户数与单位数
资料来源：人口调查与中期人口调查
表一：香港公营房屋的发展
| 港督或特首任内 | 政策文件 | 公营房屋私人楼宇建屋目标 | 公营房屋私人楼宇建屋成果 |
| 1954-64葛量洪 | 主要的目的是通过徙置署安置遭清拆的寮屋户，次要的目的是为穷人提供廉租单位 | 安置50万人 | 徙置60万人，24万人分配廉租单位 |
| 1964-73柏立基和戴麟趾 | 《管制权宜住所，徙置及政府廉租屋宇政策之检讨》(1964) | 安置198万人 | 安置100万人 |
| 1973-83麦理浩 | 十年建屋计划(1972) | 153.5万人与35万单位 | 17.7万租住公屋单位和2.3万个居屋单位 |
| 1985-2001尤德、钟逸杰和卫奕信 | 《公共房屋编配政策》(1984) | ||
| 《长远房屋策略》(1987) | 1985-2001年 108.5万(私楼+公楼) | ||
| 《长远房屋策略中期检讨》(1993) | 1985-1993年 60.56万(私楼+公楼)1993-2001年34.32万公楼
1997年 60%市民置业 |
1985-1993年 35万公楼+26.2万私楼
1997年 46.6%市民置业 |
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| 1995-2006彭定康 | 《长远房屋策略》(1997) | 1995-2006年 每年8万单位1995-2001年 每年8.5万单位
2001-06 每 年7.3万单位 |
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| 1997-2007董建华 | 十年建屋计划(1998) | 1997-2007年 每年8.5万单位，其中，公楼为5万，私楼为3.5万。2007年70%置业 | 1997-2007年 每年5.5万单位，其中，公楼为3.2万，私楼为2.3万。2007年53.1%置业 |
| 《公营房屋架构检讨》(2002) |
注释: 由港督葛量洪到特首董建华历届政府首长任内的房屋计划，各人任内的计划部分是重迭的。其中末代总督彭定康任内的1995-2007年计划过于短暂，很快就被董建华时代所取代。
