這是十篇有關香港「深層次結構性矛盾」文章的第一篇（非連續性）。眾所周知，中央不止一次督促我們解決深層次矛盾；我在這裏要說的是，公共政策在回歸和政府擴大代表性過程中形成的問題。
哪些是我們的深層次矛盾，人言人殊。依我看，最顯而易見的是：一、社會矛盾，例如收入和財富差距、發展與環保的衝突；二、外圍環境變化所產生的矛盾，例如內地經濟崛起、地區以至全球性的金融危機；三、政治生活碎裂，無法形成政策共識；四、失卻可分享的價值、共同的方向和期盼。
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今天適逢財政司司長發表下年度的財政預算，就讓我從預算案講起。
自郭伯偉（John Cowperthwaite）1961-71年任財政司以來，香港的經濟政策以「有限政府」（limited government）為本，預算案至今仍以此為出發點。郭伯偉在他的第一份預算案裏明言：「長遠而言，每個商人在自由經濟裏根據各自的判斷作出決定，縱或不時出錯，但作為一個整體，造成損害的可能性仍小於政府集中所做的決定，而且縱有損害，相信也可以較快地抵消。」（本文翻譯）
香港頓成國際品牌
其後，美國學者佛利民（Milton Friedman）注意到郭伯偉的政策，在他1980年主持的十集電視紀錄片Free to Choice（《自由選擇》）裏，特地用第一集來講述香港的成就。香港頓時成為國際品牌，激發多國撤除對經濟的統制。如果不是一眾開放型經濟有成，特別是香港的先例，巴西、俄羅斯、印度和中國等人多勢眾但經濟落後的大國斷不會改轅易轍。
繼郭伯偉後出任財政司的夏鼎基（Philip Haddon-Cave，1971-81年在任）、彭勵治（John Bremridge，1981-86年在任）、翟克誠（Piers Jacobs ，1986-91年在任）基本上蕭規曹隨。夏鼎基更為這項政策冠名，以「積極不干預」（positive non-interventionism）來頂住要求政府介入經濟的壓力。但世界在變，香港的政制開始加強代表性，財政政策逐漸要回應民粹的訴求。將香港稱為「共識資本主義」（consensus capitalism）的繼任人麥高樂（Nathaniel William Hamish Macleod）可能是最後一位享有社會共識的財政司。
麥高樂後的歷任人（回歸後改稱「財政司司長」）就不得不找些新詞來講述自己的理念。曾蔭權（1995-2001年在任）強調「最大的支持、最少的干預，以及審慎理財」；梁錦松（2001-03年在任）認為，政府的角色是「積極為市場發展創造條件」；唐英年（2003-07年在任）秉持「市場主導，政府促進」的原則。「有限政府」的原則不變，但語氣有別，卻又可以理解。在新的氣氛下，這幾位財政司好不容易才避免進一步削弱郭伯偉的政策精神。
香港今天的政府不再那麼有限，但與世上多數政府相比仍屬有限。就這點來說，歷任的財政司和司長值得一讚，郭伯偉的優良傳統更是港人巨大的福分。
香港政府在哪些方面不再那樣有限？這會否造成深層次矛盾、有損經濟活力、壓低成長？我覺得很有可能。
開放性市場及其背後的規章制度（rules and institutions）是經濟持續繁榮的關鍵。市場雖然不一定能貫徹始終，但通常是完美的，全球過去這兩個半世紀的繁榮實拜市場之賜。六十年前，不少學者一度相信，政府指令對經濟更好，但後來目睹蘇聯、東歐和中國的中央計劃崩潰，不少發展中國家統制性經濟的失敗，當不再懷疑市場的威力。
眼看一些混合型經濟相當成功，有些學者主張由政府積極帶動經濟成長，但這個說法在此並不適用。今天的中國無疑是混合型經濟，但過去三十年的高速成長乃開放市場之功，並非政府掌控之力；公共部門小，則經濟效益高，成長的遠景也較好。歐洲、日本和南韓這些發達的混合型經濟若進一步開放市場，特別是服務業，減少指令和監管，成就會更大。文獻裏的證據不勝枚舉，近年合稱「金磚四國」（BRICs）的巴西、俄羅斯、印度和中國即為明證。
「有限政府」的規模指標
有理無理，政府都會為經濟成就而邀功，公眾大可一笑置之。但在政治巧語與認真的分析之間要有所區分，還未聽說有理論認為，政府比市場更能促進成長，而只有相反的說法。政府在任何經濟裏都可以起到重要的作用，但關鍵是讓開放性的市場自行發揮，而非設置障礙。因此，要判別政策是否有助於繁榮，一項重要的指標是「有限政府」的規模。
政府有六種工具可以達成經濟目標：直接提供產品和服務（主要是設立公營企業）、徵稅、開支、舉債、監管經濟活動和發行貨幣。每種工具的規模和涵蓋面、獨立實施還是結合使用，是量度政府介入經濟程度的標尺。
「有限政府」將大部分經濟留給私人經營，讓市場引領大多數的經濟活動。「延伸政府」（extended government）則將較多的經濟置於公共控制下，讓公共機構來掌管經濟活動；就限制直接以公共途徑提供產品和服務而言，香港回歸以來做得不錯。
香港有時候也高調地透過公共途徑提供服務，例如一些交通運輸、應對環保問題的基礎建設、西九文化區等，那不但涉及大量公帑，有些服務也缺乏良好的理據；但其中一些可能沒有其他途徑可以提供。郵政局和稅務局的例子亦說明，當局本來可以將一些資產私有化，但現在不再考慮，只不過市民不太介意。
與此相比，終止居者有其屋計劃、鼓勵開辦私家醫院和私立大專、直接資助中學等，都是維持「有限政府」的重要舉措，當局應記一功。
低稅率、收支平衡和不欠債都有助於壓縮公共開支、維持較小的公共部門。舉債說到底要靠加稅來償還，其實相當於「延伸政府」。公債過多則必定在市場上排擠私營部門，有損成長的誘因。平衡預算、避免赤字和發債，是香港得以長期成長的要素。歷任的財政司和司長堅守初衷，不屈從於民粹壓力，尤其是最近二十年政府擴大代表性後，在位的幾位值得嘉獎。編制預算案時從收支平衡出發，但最後發覺有盈餘，這種保守的取態其實是健全的，毋須感到尷尬。
二十多年前，日本仍被視為領先全球的經濟體之一，但接着的一個世代，實際成長率近乎零，原因是資產市場崩潰；為了填補私營部門的債務，政府不斷加發公債。美國現在也用這種方法來抵消私債，以致公債日增。一日無可信的削債舉措，經濟成長也就沒有底。但美日的政府內部分化、雙手互搏，缺乏傑出的領袖來說服利益團體和議會接受痛苦的抉擇。幸虧香港還未落到這個地步。
反過來，監管較少，則公共部門也較小，經濟效益較高。一則監管要有機構執行，連法院也可能增加負擔。
次之，如何監管通常是利益方討價還價的結果，各方很難完全滿意，只不過勉強接受，一有機會就要求修訂；時間、精力和資源都耗費在這個過程裏。
第三，出發點再好、諮詢再全面，實施監管後也可能有難以預見的第三方效應，影響到原本沒有直接利害的一些人，從而又要重新協商。如是這般，一種監管帶出另一種，刺激公共機構膨脹。
監管基本上是繞過「徵稅—開支—赤字」的手段來重新分配社會資源。說白了，用規章來逼甲直接付款給乙，避免透過政府來轉移。舉個例，最低工資將某些企業的資源重新分配給工人，所造成的第三方效應是工資最低的工人難以求職，而效益較差的小企業可能會失卻市場份額，受損者必定調撥資源以爭取較好的監管條件。這類非生產性活動在學術上稱為「尋租」。
監管影響經濟效益
牟利活動增加總的價值和財富，但尋租只是重新分配資源，不但費時失事，更會扭曲市場誘因和回報架構，令市場變得僵硬、回應乏力，從而減少總的價值和財富。
尋租是現代名詞，初見於意大利學者Vilfredo Pareto（帕累托） 1896年的着作Cours d’Economie Politique。他打比方說，如果建議對當時的3000萬居民每人每年收取一法郎，再找個堂而皇之的理由將款項平分給其中的30人，必定可以掀起競選熱潮，贏取政治支持，因為這30個未來的幸運兒會全力推動議案，但失利的3000萬人無動於中。已故的Mancur Olson教授後來借用來分析國家的興衰，結論是只求尋租的文明和社會必定沉淪。
香港正在加大監管，從而間接擴大政府規模——當局既要紓緩加稅和增加開支的壓力，又要平衡預算、避免赤字，心力交瘁，無力抵禦監管的訴求。監管擔子重，市場也就不夠靈活，香港是城市經濟，市場僵硬後果堪虞。由於金融危機和新興經濟體的競爭，全球環境已起了翻天覆地的變化，香港尤須維持競爭力。
香港改用貨幣發行局（currency board）制度後，發行貨幣得免政治化，但經濟上只剩下五種可用的政策工具。
「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字」的《基本法》條文，守住了「有限政府」的底線。但《基本法》也說，政府有責任促進由工業到貿易、由醫療到社會福利各種各樣的活動，為監管留下伏筆。
歷任的財政司和司長都能秉承郭伯偉精神，為開辦公營事業、加稅、增加開支和發行公債設限。惜弱在監管，予民粹可乘之機，長遠來說只怕嚴重削弱未來的成長。
內部分化潛伏隱憂
由於很難加稅，政府最愛監管，甚至可以說，代議政府靠監管生存。凱恩斯用赤字預算作為應付不景的權宜之計，但赤字一旦變得「合法」，政府即使不負責任也振振有辭。濫發公債的弊病最初見於拉丁美洲和其他發展中國家，近期日本也破紀錄發債以刺激經濟；及至2008年爆發全球金融危機，一眾發達國家更力爭全球欠債最多的榮銜。
美國學者Francis Fukuyama（福山）在US Democracy has Little to Teach China（〈美式民主對中國的啓發甚微〉）一文裏，指出了自由民主政府的困厄。以他看，「中國政制最強的一點是，至少就經濟政策來說，有能力迅速作出大型複雜的決策，而且相對作得不錯」。相比之下，「美國模式存在着一個更深的問題。……缺少意願以應付長遠的財政問題。美國的民主也許具有中國制度所缺乏的內在認受性，但若政府雙手互搏、無法管治，對任何人均無典範可言」。
香港政制開始有內部分化、雙手互搏的迹象，令經濟存在隱憂。內地人或錯以為香港公務員無能，或錯以為香港政制失靈；本港的民主派則歸咎於半生不熟的民主。但我們是否真的找到了解答？
我相信富有民望的「有限政府」應是解救的方法之一。郭伯偉久經考驗的觀點，相信還可以帶來不少啟發。
在創建未來政制、建立政策共識的同時，應就《基本法》尚未明確的地方，認真探討如何約束日增的監管，減少重新分配的虛功。我們既希望政府勇於回應市民的訴求，也希望公眾預期建基於共識之上，而非單以個別的利益作為出發點。
「深層次結構性矛盾」系列．十之一
參考文獻：
Francis Fukuyama, “US Democracy Has Little to Teach China,” Financial Times, January 17, 2011
Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, New Haven and London, 1982
