（本文于二零一八年四月二十五日载于《信报财经新闻》）
香港房屋短缺问题向来集中于私楼租户市场
香港房屋的主要问题，在于私楼供应僧多粥少，公营房屋政策基于此一背景制订。1971年，私楼租户占全港家庭住户总数 46.3%。私楼租住单位的共住比率（以每个住户内的居住单位数目作界定）为0.54。
1970年代私楼租户大都入息微薄，只能负担廉租公屋单位，当时公营房屋政策聚焦于廉租公屋，也就顺理成章。但新加坡在这方面显然更具远见，从一开始就已以置业为重点。
公屋租户中也不乏有意置业的中等入息住户，其中有不少本为寮屋居民，随着寮屋清拆而获编配廉租公屋单位。1953年底石硖尾大火，政府随即启动徙置计划；寮屋居民毋须入息审查，获安排迁进公共屋邨。如今看来，当中一部份能够成为公屋租户，大概纯属机缘巧合。
至于私楼租户中，同样不乏有意置业的中等入息住户。一众打算置业的公屋和私楼租户，对资助出售单位产生需求，公营房屋供应的分配原则因而定为租住单位占三份之二、出售单位占三份之一，家喻户晓的「房屋阶梯」概念于是诞生。
出售一个资助单位的净收益，足可支付发展两个出租公屋单位所需，如此一来，公屋占三份之二的公营房屋政策，在财政上也就得以持续。至于分配予公屋住户（绿表申请人）与私楼住户（白表申请人）申请的资助出售单位，大致上各占一半。
1970与1980年代，本地房屋政策的最大挑战，在于满足私楼租户中大批低收入家庭的租屋需求，以及公营房屋和私楼中等入息住户的置业需求，上述公营房屋政策可说切合当时社会情况。
1990年代，形势出现变化。公营房屋政策对减低私楼租住单位的共住程度成效显著，过于挤迫的居住环境问题大幅减轻（【图】）。1971至1991年期间，私楼租户占全港住户总数比例由46.3%降至18.8%；同期每个住户的居住单位数目则由0.54增至1.00。
与此同时，香港日趋繁荣，加上种种外在经济因素，置业选择更形吸引。面对新局势，政府原先公营房屋政策却维持不变，楼价更不断飙升。在政治压力下，为应置业需求，当局先后推出各种临时措施，例如1995年「夹心阶层住屋计划」、2010年「置安心资助房屋计划」、2016年「绿表置居先导计划」。但此等措施却令房屋政策更加繁复，同时制造了分歧与矛盾，改革难度更大。
1998年曾推出「租置计划」，却后来放弃，亦因考虑不周而未竟全功，实属可惜。历年推出的公营房屋政策均没有加以有系统检讨，亦未能把以租住为主的模式转为置业为主的模式。
偏偏私楼价格持续上扬，出租单位短缺，导致劏房如雨后春笋般激增，公屋单位租金低廉，低收入家庭尚能负担，而且比破旧私楼单位（尤其劏房）宽敞，质素亦较佳，是以公屋单位反而日受欢迎。
可惜此一趋势未免混淆自1990年代以来房屋问题的核心所在，皆因未能满足住户置业需求才是问题所在。香港已演变成为繁荣现代的社会，公营房屋政策的策略目标，应在满足经济环境只属一般的中低阶层对置业的需求，加上面对楼价不断颷升，问题是要找到可行的措施。
时至今日，置业困难主要在两方面。第一，楼价首期付款高昂，以致经济环境只属一般的中低收入、无父母荫庇者难以入场。第二，在楼市前所未见长期畅旺，以及土地供应极为紧绌的大前提之下，地价日益高昂，直接推高楼价，即使中上收入家庭亦难以负担。
第一个难题在于「资本市场不完善性」」（capital market imperfections）；第二个难题则在于有意置业家庭入市之际，适逢商业周期高点。
对于解决此二个难题，我将在下文提出建议，阐释如何出售新落成公屋单位，并把现有公屋私有化。这在道德层面亦涉及重大挑战，皆因私楼楼价既已超乎多数人的负担能力，仅为社会上部份人提供如此慷慨资助，难免在政治上产生分化作用；另一方面，此举恐怕有立下政府事事过问的不良先例之虞。即便如此，我深信定能在各种考虑因素之间找出中庸之道，公平而有效地解决问题。
解决烫手的房屋问题
要化解本地房屋危机以及由此衍生的各项难题，立竿见影的办法莫过于把公营房屋单位出售。我钻研房屋问题三十年，得到一个无庸置疑的结论，亦发现如何有效地施行于现有以及新落成的公营房屋，详细分析如下。
新落成公营房屋单位
最新落成的公屋单位，应以出售（而非出租）为主。暂时无意置业的租户，可享日后购买的选择。
关键部份在两方面：如何厘定楼价、转售应有何限制。新落成公营房屋的出售方式，决不可跟随「居者有其屋计划」和「租置计划」的方式，皆因两者都规定出售单位住户为补地价而付出高昂代价，造成居屋和租置单位交易大受限制，每年售出百份比分别低于2%和1%。
在此举例说明我建议的方案。假设一个新落成公营房屋单位在公开市场的市值为400万，其中100万元为发展成本，其余300万元为现时土地市价；政府将基于近10年来平均地价，以评定这个公营房屋单位的地价，这并不等如折让，只不过是将市场波动列入考虑计算平衡数值而已。这里将假设计算所得的平均地价是200万元而非300万元，因为近10年来楼价升势不断。
房屋委员会将会以100万元把有关公营房屋单位售与合资格住户，首期为5至10%，以弥补单位的发展成本。置业住户向银行申请按揭贷款，一如购买居屋的一贯安排，由政府担任担保人。住户购置单位后首五年内，不得在资助单位公开市场或二手市场转售。
价值200万元的平均地价，则成为置业者欠政府的债项，假设年息为2%，仅会在禁止单位转售期（亦即首五年）结束后征收，背后理据乃基于在转让物业权益受限制期内，实不应再向业主收取利息。
购置首五年后，业主可获准将其公营房屋单位出租。若承租者为合资格公屋租户（例如已列于公屋轮候名册内），业主更可随即放租，这将有助于当局履行对合资格者许下而暂时未能实践的服务承诺；否则业主亦可在首五年禁止转售期过后，才将单位出租与共开市场的租客。无论哪种情况，租值均取决于市场。
政府的200万元贷款，还款年期可比银行贷款较长，与有关楼宇的预期寿命相若。若住户财政状况恶化，政府甚至可暂时只收按揭利息而不涉本金，从而发挥保险功能。
上述建议令政府成为公营房屋的债权人，而非资产共同持有人，从而令住户有清还债款的希望，终能如私楼业主般，从物业获得利益。
有关安排亦可让政府实时收回发展成本，最后收回列明的10年平均地价。地价成为政府的应收帐款，自然可经证券化在资本市场出售。
这安排由政府承担各种市场风险，矫正对弱势家庭造成较大损害的市场不完善性，有助于应对负担能力方面的问题；而且并不涉及直接资助，不会因仅为部份人提供慷慨资助而有褊袒之嫌。出售公营房屋单位以接近市价的水平发售，未偿还贷款亦会收取利息。
现有公营房屋单位
同一原则亦可适用于现有公营房屋，单位售给现行租户，地价则以有关单位近10年来地价平均值、建筑物价值、原先发展成本折旧价，再加上建筑成本增值计算在内。
至于现有资助公营房屋（居屋及租置单位），亦须考虑相关问题。此等单位既已售出，如何计算尚欠价值？假使原先售价等于当年市价五成，则有关楼宇价值和地价可视为已半数支付。楼宇原先发展成本中尚未偿还的价值，应加以折旧，再加上建筑成本增值；未补地价则应以过去10年地价平均值为准。
「首次置业贷款计划」与「绿表置居计划」，实应马上落实采取上述方案，成为先导计划。
基于同一理念，政府合作建屋计划亦可解冻，甚至有望重新发展其中部份单位。
异议举例
我曾听闻中产阶层反对如此厚待低收入家庭—社会虽愿意提供容身之所，却非满足其置业愿望。如此指控未免错判形势。
目前，公屋地价和发展成本，根本无法靠租金回本。若认真核算立即便知，公营房屋成本实由一众中产以某种税务形式资助，对此一阶层以至整体社会都是沉重负担。
我的建议按接近市价水平，以厘订公营房屋售价，并无折让可言。政府支持仅限于承担市场风险，并为低收入家庭矫正「资本市场不完善性」，况且不少原属中产的家庭，现已堕入低收入家庭之列。
我听过的另一反对意见是，政府不应鼓励低收入家庭冒异常风险，一旦楼市崩溃，该如何是好？
物业市场崩溃，固然在实质上以至心理上足以造成重大打击，但既然上述假设的每个公营房屋单位「200万元债项」不过是政府的账面值，这两方面的压力自然易于减低。至于债权人行使止赎权，或债务人无法偿还贷款之虞，既然债权人是政府，问题亦容易解决。只要实质疑虑消除，公营房屋业主也就较易心安理得，渡过楼市崩溃的难关。
还有一种异议，源于政府在同一座楼宇中，推行「租置计划」和出租公屋单位遇到的棘手情况，这无疑是管理难题。
当初出售「租置计划」，并非所有住户都购买单位。购置单位者明知部份邻居无意购买，但何以照买如仪？其中一些业主可算精打细算，所购单位可由子女继承，亦免于被要求缴交双倍租金；另一方面，当要分担楼宇维修开支时，又可摆出事不关己的公屋租户态度。
不论居屋抑或租置单位，都免不了埋下这种危机。假使楼宇须重新发展，业主无法负担未补地价的情况顿成烫手山芋，但要业主迁出其原则上拥有的公屋单位，以作重新发展，却必先给予赔偿才有望成事，否则大部份业主都无法负担（日益升值的）未补地价。
问题是正因为无法负担日益升值的未补地价，一般公营房屋单位业主并未真正将单位视为己有。我建议的方案则提供化解之道。
未补地价之债项若能固定，而非随土地价值趋升，业主自会负担得来，将促使更多公屋租户购置所住单位。一旦同一公屋楼宇单位多属购置性质，住户的共同利益就较易确立，亦较易安排余下租户重新迁移。
结论
事实摆在眼前，现行公营房屋政策亟待改革，皆因120万个公营房屋单位使用不足比例日增，单人住户及两人住户为数众多，其中更包括不少长者住户。与此同时，公屋住户中年轻成员迁往私楼或劏房者则为数日增。私有化可使大批公营房屋单位在市场流通，实时纾解私楼租住单位短缺的困境。
资助出售公营房屋单位的计划，可为低收入与中等收入阶层重燃希望。计划关键不在派钱，而在精打细算，重新调配。政府提供近乎零风险的债务融资，将楼价波动引发的市场风险顺滑化，从而矫正「资本市场不完善性」，绝对有助弱势家庭晋身房屋阶梯，成为业主。
如此公营房屋政策可实时善用有限的房屋资源，长远而言兼具可持续性；香港当前由房屋财富不均造成的社经分化鸿沟，亦有望缩窄。
将公营房屋政策转为置业主导，实属重大政策转向。政府应如何立即行动？若未能行所当行，又会有何后果？本栏下月将详加探讨。
