笔者今年开栏以来,先后七次以香港的公营房屋为题(3月30日、4月6日,然后自9月7日起连续五周),借鉴新加坡经验,建议敞开公营房屋的租卖市场,让数以万计的住宅单位得以充分流通,满足更多基层家庭的需要,也希望对内地改革有参考的作用。

 

就笔者建议透过津贴来为基层提供资产是否合乎社会公义,颇有些议论。今天让我先谈谈社会公义的一般考虑,然后下周再考虑香港的特殊性。

 

本报博客上的一些留言(下称「博文」)同意用公帑协助基层家庭有「居所」,但不赞成津贴其拥有「资产」。这看似言之有理,但不妨再想深一层。

 

为了方便说明,我们把公营住宅的价值分为土地和地上建筑物两部分。住宅单位既是资产又是居所。作为资产,假设1980年落成时每方呎市价500元,其中土地和建筑物各值400元和100元,而建筑物这100元主要是建筑成本。但基层家庭买不起,只愿意付200元取得使用权。这200元就是单位作为居所的价值。社会于是伸出援手,让其付200元以解决居住问题。但住户将来想出售单位,先要按市值补缴地价,把单位由居所转换为资产,在这例子里,1980年每方呎要补缴300元。

 

住户若不拥有单位,自然不享有入住期间单位的增值。如果10年后的1990年,地价由每方呎400元倍增至800元,反对为基层家庭提供资产津贴的博文,会要求住户补缴700元的呎价,才能将居所变成资产。如果地价到2000年涨到1600元,补地价将会增至1500元。

 

但地价升得快,很少住户愿意补地价,只好长期呆在单位里,动弹不得。有些博文觉得这样做才合乎纳税人的利益。

 

资源流失无人得益

 

不过,关上市场大门有两个后果。首先由于补地价款额大,很少住户愿意转售,纳税人实际上收不回这大笔公共资源,施助者与受助者都无法得益。从会计角度看,账款若多年后仍无法收回,只能注销。这些地价名义上数以万亿元计,但对纳税人来说只是纸上谈兵;再过五十年,只怕单位已残旧到非重建不可,期间地价若继续上升,到时补地价更涉及天文数字,最后还是要由政府代纳税人承担。

 

再者,纳税人对住户提供的津贴是物业作为资产的市价与作为居所所支付的差额,在上述例子里是(每方呎)500元- 200元= 300元。但随着地价上升,津贴额也随之上涨,纳税人付出的是资产的价值,但住户仍只享受到原来居所的价值;纳税人付出的比住户可享用的为多,箇中差额称为无谓的社会福利损失(deadweight social welfare loss),公共资源白白流失,无人得到实际利益。试让我换一个方式说明这个概念。

 

社会通常津贴基层儿童的教育,以免其碍于家庭资源,局限了发展。这在经济学上称为人力资源(human capital)投资,相当于为儿童提供一笔资产,只不过储存在儿童身上,而不是身外物。这笔津贴有时候是贷款(通常低于市场利率),待学生毕业后再归还;但待还款只是教育的成本,而非这项教育日后的市值。

 

受资助学生所获得的知识和技能完全属于自己,不会受限制如何使用这些知识和技能,任何干预行动均会视作干犯人身自由。事实上,如果规定受助者于毕业后只能在指定的国家或行业服务,则一定会贬低了这项资助教育对受助者的意义。

 

但让人民能按个人的意愿换工作,先要有劳动市场。在现实里,并非所有人都会换工作,而且即使换工作,通常还是做同一行;但没有劳动市场的话,几乎不可能换工作。

 

星港房策影响各异

 

同理,并不是太多人会搬家,但关键是要有这个权利。公营房屋住户要能够搬家,先要有租卖的市场;而只有当住户完全拥有所住的单位时,才能考虑搬家。因此,关键不在于住户会否利用地价津贴来牟利,而是当家人有需要时,可以用所拥有的单位来筹资解决问题,不致坐困愁城。

 

纳税人事实上已经将单位送给了住户,只不过只准居住,不能作为资产。研究发现,这项损失在1981年大约相当于本地生产总值(GDP)的0.95%,十年后的1991年约为0.53%(见9月14日本栏)。这对任何一年来说都是相当大的损失。公营房屋已有五十年历史,利上加利,这笔账有多大不问可知。由于实际的损失视乎土地溢价的市值,而自从1981年和1991年以来,地价升幅颇大,上述估计甚至可能偏低。

 

为了说明损失的规模,不妨用新加坡1965年独立至2010年,四十五年来人均GDP成长率与香港作比较。 【】是新加坡和香港按各自货币计算的实质人均GDP线。两地1965年的数字定为100以便出比较。 【图】中显示,1965-2010年这四十五年内,新加坡大约年均较香港多增长1.35%。新加坡人和我们如果在1965年同样有100元,到了2010年,将会分别变成1167元和655元。新加坡的人均实质GDP较香港多78%。

新加坡的公营房屋「组屋」可自由买卖,交投活跃(9月7日本栏),毋须承担香港无论是租住公屋还是居屋无谓的社会福利损失。四十五年算下来,这笔账十分惊人。单单这一点就足以解释两地GDP实质人均增长率大部分的差异。同一【图】里附设香港在两种可能性下实质人均GDP成长率增幅的推算,年成长率分别假设为0.5%和1%。

 

即使是年成长率1%的第二种可能,说不定也低估了不让公营房屋自由租卖对社会的损失,因为只考虑到不让住户享有地价升值的静态损失(static loss),不包括动态损失,亦即住户有较多资源时,会用来提升个人和其他人的生产力以取得成长。

 

社会公义如何达致

 

那怎样才最符合社会公义呢?

 

公营房屋住户若不能自由租卖单位,单位所损失的内在价值须由全社会分担,纳税人也无法幸免。大笔损失利上加利,长年累月虚耗公共资源。这相当于中上家庭拿出500元帮助基层家庭,但只让其用来居住,地价的部分虚耗掉,没有人用得上。由于资源的用途受限,施助的中上家庭和受助的基层家庭收入都有所损失。

 

开放市场后,受助者可分享到部分本来虚耗的地价,从而运用这项资源,最终自己和施助者的收入都有所增加,达致双赢。施助者多走一步,受助者也就可以反过来回馈施助者,如此会否更符合社会公义?

 

显然,如果能够为所有人提供较多资源、让大家有更多选择、改善社区,是我们希望看到的。这些正是上个世纪研究公义的哲学家所关注的核心问题。 John Rawls关注扶贫,故依赖资源多寡;Peter Nozick则关注维护个人的权利和主张自由的选择;而Michael Sandel首要关注如何通过社区实现社会公义。

 

对拙作另一个回应的焦点,是津贴的多少和形式。

 

公营房屋市场要交投顺畅,住户出售所住的单位后,还要能够另购单位,否则很少住户会出售,难以成交。故问题不在于住户是否想卖出买入来赚钱,而在于是否能形成真正的市场,而不是像现在那样,市场只是虚有其表。如果售楼所得大都要上缴房委会,住户凭余款不足以另购单位,没有卖楼意欲,也就无市场可言。

 

「幽灵银行」政府担当

 

以下试设想三个补地价的方式,作为讨论的基础。为了简化问题,暂时搁下居屋与租住公屋或未来新建单位的分别。

 

方案一:基本上沿用现行的办法,「居屋」和「租者置其屋」单位的住户有权在任何时间补地价买下单位。举个例,王先生在1985年购入「居屋」,住满规定的十年(现已缩短到五年),也就是1995年或以后,可随时补地价放售。

 

王先生等到1999年,看准楼价跌到谷底,在低位上补了地价。但手头的钱还差一些,于是将单位以3%的实质年利率,也就是1980-2010年扣除通胀后的实质平均按揭利率,按予「幽灵银行」,讲明出售单位后,连本带利清还。他与行方协议的「期权」长达五十年;换言之,在五十年内随时可卖楼还钱。他用向银行借来的钱补缴了地价。

 

但目前一般银行担心基层家庭的信用,不愿意以这样长的年期放款。这在经济上称为「资本市场缺陷」(capital market imperfection)。因此,上文把这种银行称为「幽灵」。

 

政府最适合担当这个角色。王先生有「政府银行」贷款,就可以在他认为最划算的1999年补地价。其后在2008年转售单位时,只须对房委会补缴1999年的地价另加九年实质年利率3%的累计利息。由于市场实质年利率是3%,政府并​​没有提供利率津贴。如果王先生选错时机,行使期权后楼价回落,那就只能暂时住下去,静待下一个升市。但情况不会比现在差。

 

这正是现行补地价的做法。只不过请政府多走一步,肩负起「幽灵银行」的责任,纠正基层家庭贷款困难的资本市场缺陷。王先生既已有权随时补地价,政府何不送佛送到西?

 

放开公营房屋市场,对社会包括纳税人都有好处。政府收取的实质利率即使低于市场的3%,也说得过去。事实上,由于现在公营房屋市场的交易极其有限,纳税人很难收回未付的地价。

 

封建方式今天运行

 

方案二:将待补的地价固定在当初买入单位时的水平。上述的王先生须补缴的是1985年的地价,而不是方案一的1999年地价。一旦补了地价,「政府银行」也就可以帮王先生一把。如果1985年适值市场谷底,王先生运气很好;但若楼价正值巅峰,那将是一场噩梦,王先生当初可能根本不会接受这个单位。

 

方案三:将待补的地价固定为合资格住户入息上限的某个倍数。好处是住户毋须揣测、排除风险;坏处是随意定价、固定不变,每当市场波动,可能大幅偏离市值。但一如方案一和二,选定计价方法后,由政府担任「政府银行」。

 

至于今后新建公营房屋的地价,可以考虑方案一或三。现有居屋和租置单位较适合采用方案二或三。我个人倾向新建单位用方案一而现有单位用方案二,避免方案三的随意性。但我不会坚持这种观点。

 

政府以折让价出售单位,但扣下部分地权,这实际上是欧洲封建时代的做法,有点像庄园主对农奴说,你的子孙万代都是我的奴隶,只能住在我的庄园里,休想离去。但有了「幽灵银行」的话,住户最多不过是交3%的利息而已。

 

参考文献:

 

长空无二:评王于渐活化公营房屋市场之建议,2011年9月28日17:23(www.hkej.com/template/forum/php/forum_details.php?blog_posts_id=74010

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