环顾全球各地,没有政府不介入经济、左右市场抉择、影响分配的后果。这通常有两种方式:征税(taxation)和规管(regulation)。以经济学角度看,两者的效益都不高,但规管又远较征税缺乏效益,社会付出的代价大得多。

 

规管把私人资源由一群人转移给另一群人。香港由于《基本法》未授权立法会提出涉及政府开支的草案,政客于是力促在各方面加强规管,从而透过规管来介入经济。由于规管的开支不直接反映在政府预算上,成为政客赢取选票、保持权位的另类途径。

 

政客顺理成章把矛头指向「大」财团。一则财团手握巨额经济剩余,便于政客借规管来抽取;二则政客和规管者甚至能把所抽取的经济「租金」(rent)按自己意愿分派对己有利的团体。说白了,规管是另一类的征税。

 

不过,重新分配财团的剩余须师出有名,故政治上必先丑化之。这在现实中并不困难,丑化财团有时候甚至具有某种客观的基础。

 

「有限政府」 介入克制

 

政府介入经济,通常假公益之名以行,目的崇高,备受赞许。就政府应当担当哪些任务,思想家和活动家见解不同,世纪以来议论不止。关键是,政府应否介入,令社会为个人提供发展机会,或者分配经济成果时显得较为平等?应否提供社会安全网,以支援那些际遇坎坷、非战之罪的公民?又应否抵御来犯之敌、促进繁荣,以确保社会和经济可持续发展?

 

经济上所谓的「有限政府」,介入的范围和程度都很克制,只在非如此无法维持自由社会正确运作时才出手。对很多人来说,复杂的现代社会首要保障个人的权利,包括私有产权,但不得因此而妨碍他人使用同样的权利。

 

征税相当于强征私有资源。政府通常以两种方式运用所得的税款,一是购买产品和服务,作为政府的消费或投资项目;二是提供津贴,相当于把财富从某些人转移给另一些人。社会负担的税负是除去津贴后的缴税净值,在政府预算里属于资产。

 

反过来,政府的消费和投资开支列入财政预算的负债部分,靠征税或发行公债弥补;公债又反过来靠未来或后代的税收弥补。因此,政府当前的消费和投资开支,靠目前或未来的税收来弥补。消费和投资开支占国内生产总值(GDP)的比重如果偏低,我们通常说政府规模小。

 

政客官僚 私利先行

 

不过,用GDP比重不能衡量政府的大小,更不足以判断其介入经济时克制还是广泛。规管日渐成为政府左右经济的重要途径,而且不显现于政府的预算和收支。

 

公共规管虽然不同征税,其实仍然是强征私人资源。只不过收支双方都是私人,由个人或公司甲支付给个人或公司乙,资源不经政府的手。

 

举个例,立法强制乘客使用安全带后,所有汽车都要加装和使用安全带,对车主、司机和乘客来说是额外开支,具体来说也就是强制车主、司机和乘客向生产商购买安全带。诚然,规管的目的是改善行车安全。

 

能否如愿,视乎预期的效益是否超过附带的成本。预期的净效益若为正数,经济学上称为「改善经济效益的规管」(economic efficiency improving regulation)。此等公共规管由于是强制性的,所产生的财务效应与征税无异。

 

安全带的例子自然也适用于其他政府规管。例如,公共场所禁止吸烟、消费产品正确标签、建筑物安全条例、城市规划条文、自然保育规章、药物安全条例、产品安全条例……。类似的规章制度在现代经济体里数之不尽。

 

长期以来,专长公共财务(public finance)的经济学者认为,政府订定这些规管乃出于公众利益。学者从而假定,规管的明文目的与实际效果并无二致,故此预期的效益必然超过成本。 「政府只可提出有益的规管」成为公共财务学的基本假设。

 

但证据呢?这个假设会否有误?诺贝尔经济奖得主George Stigler研究出一套关于规管的经济理论,质疑这个假设。他假定政客和官僚一如常人基于私利行事,具体来说,目的是保住权位;而利益团体投其所好,用选票和政治经费左右立法规管的后果。

 

「交叉津贴」 并非善举

 

政客希望靠通过规管的法案直接赢得选票,同时间接获得政治「献金」、吸引义工为其拉票,个别情形下,甚至不排除收买贿赂,又或者任满后,获私人机构委以高薪闲职。政府里的有关主管虽然不需选票,但也想保住职位甚至升迁。

 

引申出来,公共规管可说是利益团体成功游说政客和官僚以取得私利的后果。利益团体只要拿得出选票和经费,帮政客和官僚巩固权位,对方自然乐于奉上规管利益。

 

就这个现象,意大利经济学者帕雷托(Vilfredo Pareto)和Mancur Olson先后于1896年和1965年发现,世人借规管来牟利时,有两个原因令组织良好的小团体较大团体享有不成比例的优势。一则大型团体组织和动员的成本往往高到难以承受,小团体低得多;二则就一种规管所产生的转移额而言,大型团体要与多人分享,小团体的人均好处无疑较多。这方面最佳的说明见Pareto 1896年面世的Cours d’Economie Politique(《政治经济学课程》):

 

假设某国有三千万人,建议每人年交一元,把所得均分给三十个特选的幸运儿,即是每人收取一百万元。三十个得益者卯尽全力游说,利诱传媒,笼络议员甚至阁员。但那三千万「被掠夺者」(despoiled)无动于中,发动全民反对花费巨大。大多数人不会愿意出钱,而且捐大笔钱来反对一年捐一元,岂非本末倒置?

 

及至公投日,也有同样的困难。那三十个得益者指派大量代理人四出游说投票者:这个小小的建议是明智健康的爱国行为,值得通过。必要时,更不惜对投票者施以小恩小惠。相比之下,另外那三千万大众,虽然明知道要多付一元,通常懒得反对,宁可利用投票日的空闲郊游、访友。掠夺者于是不战而胜。 (意译)

 

因此,公共规管有时候会将小量资源由大批被掠夺的受害者(despoiled)转移给一小撮掠夺者(spoliators)。政治游说过程本质上向数目较少的生产者倾斜,而不利数目较多的消费者。但这是普遍现象,不能以偏概全,叫人以为公共规管便是如此。

 

处理政治「感觉」(perception) 是复杂的,受规管的行业通常会在消费者里挑选一些次群体,让其分享部分掠夺物(spoliation,学术上称为「生产者租金」producer rents),以掩饰规管的真正动机。例如,以低于成本价招待儿童、伤残人士、老人等受关注的群体来争取政治支持。用「交叉津贴」(cross-subsidie​​s)来讨好公众,让政客、官僚和规管者得以开设规管机构,而不会被发觉纯为生产者的利益而设。

 

生产者虽然借着与利益团体分享部分租金,在利益分配上达致某种均衡,但不等于具有经济效益。获分享租金的只是少数支持规管者最得力的消费者。因此,将「交叉津贴」当作企业履行社会责任的善举,其实有点误导。

 

就环保规管的一种吊诡(paradox),诺贝尔经济学奖得主James Buchanan与同事Gordon Tullock的解释颇有见地。有关负界外因素(negative externalities)的理论经济学研究早就建议,用Pigou(庇古)税项来纠正失衡的社会和私人诱因,令污染行为减轻到社会可承受的水平。具体来说,已故的剑桥经济学家Arthur Cecil Pigou主张为负界外因素设立纠正性税项,数目大到足以消除环境污染所造成的私人和社会边际成本之差。

 

经济效益 环团忽视

 

但在现实中,主管环保的政客和官僚在判断可接受的污染水平、选用何种技术以纾缓问题时,往往倾向采用指令控制式(command-and-control)的设置。错的到底是学者还是政客呢? Buchanan和Tullock说,两者都没错。原来,污染的公司若直接受规管,利润通常反而较高,因此会「鼓励」政客利用规管来减排,而不用价格工具。

 

以美国总统奥巴马上任后提倡的上限和交易(cap-and-trade)环保方案为例。环保局设定排放标准,并签发许可证,准许企业以此为排放上限。许可证授权企业污染,可以在市场上公开买卖。执行理想的话,许可证的市价相当于污染的机会成本。

 

但现存的污染企业立即看出了,许可证帮他们设置入市障碍,因为未来的竞争者要申领许可证才能开业。后来者申请许可证的障碍如果多过现存者,后者也就享有竞争优势,不利于创新。奥巴马原来反对两级方案,当选后推翻了竞选时的立场,让现存的公司享有多年的许可证折让价,但后来者不获同等待遇。较有效益的庇古税对所有企业无论入行先后一视同仁,而不会令现存者占优。

 

Buchanan和Tullock解释了经济上有效的政策与政治上可接受的政策之间常见的矛盾。政客和官僚所选择的规管方式,所反映的是现存受规管公司的政治实力。另一方面,环保团体作为民间代表,只关心把污染减到最少,经济效益不关他们的事。只要污染少了,管他是靠规管还是靠价格工具。

 

因此,规管的效益很低。但不幸的是,公众对规管的担子不及对征税的认识多。只要政府开支占GDP的比重较低,公众通常就会误以为已做到了「小政府」。

 

外国一套 不应照抄

 

在很多国家或多或少都存有规管。以八十多个国家和地区的法定最低工资为例,有关规定只影响工资低于法定下限的劳动者,占人口的比例很小。但身为家庭成员,在选举中可以起到杠杆作用,同时争取到家人和一些亲友的选票。因为最低工资一经立法,可能经常检讨、有加没减,在各种规管里,最方便政客拉选。在大多数选举里,只要几个百分点的选票就可压倒对手。最低工资的人士通常集中在少数行业,方便政客动员。

 

最低工资虽然会抬高一些低薪人士的失业率,但受影响的人数可能更少。政客借最低工资拉票时,叫价只要不是太高,令公众对失业的顾虑超过实际的副作用,政客仍然有办法把反对失业的声音压到最低。在现实中,最低工资对小企业的打击,更甚于他们所雇用的低薪人士。但若任由小企业倒闭,行内只留下大中企业,后者虽然要付出较高的薪酬,但市场份额增加,竞争优势反而有所加强。而随着市场集中,大企业损失降低,支持商界的政客也就不会太热中于反对最低工资。

 

其实要援助低收入者,可以发放津贴工资,或者用经济学上的负收入税(negative income tax) ;但即使议员完全有权采用,几无发达社会施行。原因何在?在政治上,为最低工资立法比津贴工资和负收入税容易过关,因为受影响的层面有限,但动员他们的成本较低,容易为政客带来选票。是理想的政治工具之一。

 

常听人说,香港应该效法某某发达国家采用某某法例,因为此等国家较先进和有经验。但应先细想发达​​国家普遍这样做,除了因为法例本身好,是否另有奥妙?规管的法例受欢迎,除了因为公诸于众的理由外,会否基于对政客、官僚、规管者甚至受规管者的好处?

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