年来,不少人惊呼楼价无法负担;又有不少人哀​​叹穷人日多,贫富差距日增。诚然,人穷则买不起楼,但其实,楼价无法负担是贫穷的后果而非成因。灭贫必先究其成因,上策通常是直接补贴收入或间接资助教育培训。

 

香港是否真有楼价无法负担的危机?若然,又成因何在?有何对策?

 

由1979年第四季到2011年第三季,私楼呎价累计上升1022%,十倍有多,平均年增7.6%。同期内,公营和私营建造业投标呎价分别上升316%(以建筑署指数为准)和250%(以行内的Rider Levett Bucknall指数为准),平均年增4.5%和3.9%。投标价指数约相当于预计的建筑费用,内含劳工、物料、管理成本和预期的利润​​。换言之,过去这三十二年,楼价和建筑费用的平均差价增至147%。

 

供求失衡   推高楼价

 

楼价取决于供求,价高首先是因为需求大,但供应受限也令问题恶化。现在楼价与建筑费用的差价持续拉大,当然是因为土地不够。三岁小童都会说,香港「寸金尺土」,市区尤烈;但楼价与建筑费用的差价那么大,能否完全归咎地价?

 

除了地价抬高楼价、「高地价」政策的老生常谈,也有另一种说法:城市规划(planning)、分区计划(zoning)和建筑条例的限制才是问题的结症。说白了,新楼建筑限制多,不可能不贵。

 

港岛楼价显著高于新界,部分是因为好地段的需求大。但在港岛的贵重地段信步闲逛,还是可以看到一些可用的地皮,若能重建,可拉近楼价与建筑费用的差价。

 

举个例说,警队的一些宿舍和训练用地,早期用作不时之需的水塘,都已完成历史任务。诚然,这些建筑都见证了香港历史,但又有多少人会去缅怀,对普罗大众来说,用之以拉近楼价与建筑费用的差距是否更为值得?

 

楼价与建筑费用的差价来自两方面:地价(land value)和「规管税」(regulation tax)。后者至少包括土地征集、申请规划和建筑许可、摆平政治阻力和官僚惯性。这有一条公式:

 

楼价(P)= 建筑费用(C)+ 地价(L)+ 规管税(R)

 

楼价(P)和建筑费用(C)有统计数据可循,但只看数据无法确定地价(L)和规管税(R)各自的数值。惯常的做法是把L + R的和,亦即P - C的差当作地价。

 

地价和规管税都会拉大楼价与建筑费用的差价。但哪个因素较大?

 

如果主要是因为土地需求拉大差价,则大块地皮的楼价应远高于小地皮。地皮大一倍,楼价与建筑费用的差价也应该大一倍。 L是土地作为有形地皮(physical lot)的使用价值,地皮愈大,使用的价值也愈大;因此,L在学术上称为「土地上的粗放边际值」(extensive margin)。

 

用途划分影响关键

 

但若主要是规管税拉大差价,则地皮不论大小,差价都应该不变。也就是说,一块地皮的价值亦即其按官定用途兴建上盖的容纳能力。若此,规管税愈高,楼价与建筑费用的差价也愈大。换言之,L + R是密集使用时的地价,或者说「土地上的密集边际值」(intensive margin)。

 

哈佛大学教授Edward Glaeser曾经用美国单块地皮上兴建的一家庭独立屋,来测试土地密集边际值和土地粗放边际值拉大楼价与建筑费用差价的程度。他为此制订了两种地价的计算办法。

 

Glaeser先比较同一地段大地皮和小地皮上同类的独立屋。一般来说,这两间屋的规管税相差不大。若此,比较两间屋的物业差价,可得出粗放边际值的地价L,因此,粗放边际值的地价亦即有形土地的价值。这两间屋的物业差价也就是:

 

P2 - P1 =(C2 + L2 + R2)-(C1 + L1 + R1)

 

Glaeser假设C2 = C1,而R2 = R1,从而得出粗放边际值地价的差价是:

 

L2 - L1 = P2 - P1

 

第二,Glaser按一般惯例,用楼价与建筑费用之差来估计地价,亦即L + R = P - C。这也就是密集边际值地价的估值,应隐含规管税。用密集边际值和粗放边际值两种地价之差,可估计地价与规管税各自拉大楼价与建筑费用差价的程度。

 

Glaeser研究美国各大城市发现,波士顿、芝加哥、纽约、洛杉矶密集边际值的地价大约二十倍于粗放边际值的地价,三藩市则约为十倍。换言之,规管税推高楼价的程度远过于地价。结论是:美国人买不起楼,并非因为建筑费用或地价(即土地粗放边际值)太贵,而主要是地区用途划分(zoning)和其他对土地用途的限制。

 

工业用地不善利用

 

要问香港楼价何以这样贵,我们可以试用同样的分析。以市区高层私楼来说,拉大楼价与建筑费用的差价如果主要是地价,假如要以一大( 100万方呎)一小( 50万方呎)两块地皮有效地开发6000万平方呎的可用楼面,则没有理由说100万方呎的地皮兴建三十层上盖,而50万方呎的地皮兴建六十层。

 

照理这一大一小的地皮都只应兴建四十层,让两块地皮的楼面面积加起来,与一栋高一栋矮的总面积相同。换言之,在一个自由市场,建筑方法若不受限制,在同一年或相同市场环境下落成的楼宇,为了享有最大的土地总值,大都会采用相近的地积比(plot ratio)。

 

随着经济发展,住屋需求上升,须提高地积比以满足需求;若规管税维持在低水平,楼价与建筑费用的差价就不会显著拉大。

 

规管税高的话,地价占成本的比重相对大减,以致市区不同地皮的地积比可能相差很远。换言之,不同发展项目的规管税可能有很大的出入,因此一块地皮的最终的地积比很取决于该块地皮的规管税的水平。

 

】中所见,香港早期的楼价与建筑费用其实相差不远,1980年代后期才开始拉大。其中一个原因是,内地自1979年起改革开放,引发香港的制造业北迁;至1980年代后期步伐更加快,同期内转口贸易激增。北上赚到钱的港人纷纷置业,供应紧张下,楼价急升,拉大与建筑费用的差价。

 

过去这三十二年,大致可分为前九年和后二十三年:一、1979年第四季至1988年第四季;二、1988年第四季至2011年第三季。前九年楼价与私营建筑费的平均差价只为98%,但后二十三年升至165%。

 

令人费解的是,后二十三年的年均差价并未逐步收窄,回落到前九年的水平。值得注意的是,1997年第三季(回归后首季)到2003年第三季亚洲金融危机带来的通缩期间,楼价与建筑费仍有156%的平均差价。与前段的水平相比,差价的收幅极其有限,供应并未作出相应的调整。

 

依我看,有两个因素改变了房屋供应的环境。一是厂房北迁后,政府未及时重定工业用地的用途。当时若采取有力的措施,把腾空的工业用地改作商住,应可加快发展和纾缓房屋问题。可惜只是逐一就每栋大厦商谈更改用途,费时失事,远远赶不上厂房北迁的速度,无法满足大规模更改土地用途的需要。

 

较为合理的是,按照更新的差饷租值,就所有受影响的物业公布有规可循的溢价(rule based premiums),令物业更改用途的溢价成为公共讯息;同时考虑让溢价加在地租( land rent)上,按年分期收取,毋须一次过付清。最近公布的东九龙发展策略已朝这方面迈出了一小步。

 

第二个因素是在2004年7月7日通过《城市规划(修订)条例草案》,取代有利发展的1939年《城市规划条例》。政府的解释是,理顺城市规划的过程和审批程序、加强规划制度的公开性和透明度、强化新界乡村地区执法的管控。但2004年的新例改变了发展的基调。

 

新的规划程序增加公开咨询,遍及各方的利益关连者,被视为开放制度、加强问责的德政,但也拖慢了发展,抬高了发展成本;利弊相抵后,净效果是减少各类私楼的供应,住宅自不例外。新例相当于永久性地提高规管税、抬高土地的密集边际值。内地开放后恶化的楼价与建筑费用差价更难拉近,住宅等各类物业的市价升势不止。

 

推行新例只利业主

 

上文提到,楼价与建筑费用的平均差价在1980年代后期以前只为98%,但其后二十多年升至165%。 。由此可见,1939年的《城市规划条例》有利发展,降低了地产发展的交易成本。后来的新修订条例则相反。

 

有说新例好过旧例,因为加强了对业权的保障。业主在旧例下难防被新建筑挡住物业的海景,现在可援引新例反对、确保举行聆讯,较能制止新发展。此说其实并不成立。

 

旧例下,正因为难防被后来的建筑遮挡景观,业主从来没有为了景观而支付溢价。反过来说,旧例下楼价较低,业主已因为可能景观受挡的风险而间接获得了补偿。现在新例免费奉送在旧例下未曾花钱购买的保障,对业主是好事,但社会要承受建筑延宕的代价。新例令已有楼者得益,但牺牲未来新楼的业主,社会也蒙受损失,客观上是保护有产者。

 

市民几乎一致认为,政府奉行「高地价」政策:为了从卖地获得最多的收入,长期刻意减少土地供应以抬高楼价。但高地价政策是否必定为库房带来最多的「总」收入,以经济学看并非理所当然。

 

库房收入不仅来自卖地,更取决于整体的经济;如果企业被高地价逼走,雇员难以栖身,库房收入又怎会好?我们至少可以估计卖地收入的得与经济因为高地价而下滑的失,两相对比。但也许真正的罪魁不是高地价政策,而是规划和管控制度太僵硬。

 

楼价高企社会分化

 

年来另一种常见的看法是「地产霸权」。这主要是普罗大众看到地产发展市场愈来愈集中,觉得这行业受三数大财团左右,左右了政府的决策,甚至以为已令香港落入官商勾结、剥削大众的境地。但实情如何还待细致的研究,不应单凭人云亦云,妄下定论。

 

但有两点明显不过。一是规划和管控制度僵硬、交易成本偏高时,得益的是有楼者而不限于发展商。与此同时,土地的密集边际值上升,得益的仍然是占全港家庭超过三分一的有楼者,但牺牲准备买楼者。

 

现有的规划和管控制度已造就了大量利益相关者,不容易改动。二是新规则对一些在高交易成本下享有优势的发展商有利。因此最近这二十年,不少前度发展商在港已转趋沉寂。

 

过去这二十年,香港的房屋日益昂贵。内地对外开放后,香港经济迅速繁荣,房屋需求激增。随后通过新的《城市规划条例》,更永久性地提高了规管税。由于各种规划和管控制度太僵硬,供应追不上,土地上的密集边际值不停上涨。土地发展市场集中是这些制度造成的「果」而非「因」。

 

要处理好这问题,必须解决官僚惯性、不同利益冲突和社会大众对发展的不同意见。由于有太多的利益相关者,要改变现行的规划和监控机制并不容易。

 

香港若维持楼价高企,则对公营房屋的需求将永无休止,而社会将会因「有楼」与「无楼」阶级产生永久性分化。政府实应把公营房屋的完整业权廉让给合资格的住户和申请人,以避免社会分化。

 

参考文献:

 

Edward L. Glaeser, Joseph Gyourko, and Raven Saks, “Why Have Housing Prices Gone Up?” NBER Working Paper No. 11129, February 2005

 

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