香港近年的经济和社会变迁,不少源于内地对外开放和融入世界经济。本栏曾提及这是香港深层次矛盾的根源,在许多方面都清晰可见。

 

温家宝总理2010年在记者会上说,香港有五个问题要处理,其中三个直接涉及与内地和全球经济的扣合。细看他的用词即可知,他显然是说,香港在地理上位于内地开放的前沿,又是内地融入世界经济的接口。事实上,香港面对双重融合的挑战 —— 恢复与内地的融合,同时维持本身与世界经济的融合。

 

香港尤如巴拿马运河

 

温总理指出的另外两个问题,关乎香港如何化解双重融合所必然造成的内部张力。具体来说,公共政策须更为包容(inclusive),而为市民生计和教育着想是解决问题之法。

 

香港的深层次矛盾是当今一些大现象里的一个典型实例,其中既包含着挑战,也提供了机遇。过去这三十年,全球经济最重要的发展是新兴经济体崛起 —— 先是中国,接着是印度,然后是苏联和东欧,最近是拉丁美洲和非洲;她们此前与全球市场经济并不扣连,现在成为增长最快的成员。

 

预料到本世纪中,新兴经济体的总产出将会超越今天的发达世界,只要看这项发展的规模就知道,人人都要因应这个新秩序而自我调适。香港与内地的连结(nexus)是其中的抢先浓缩版。但由此可知,香港所承受的经济和社会后果必然极大。

 

我们不妨把香港的处境比作巴拿马运河。巴拿马东岸大西洋和西岸太平洋的水位不同,巴拿马运河贯通两大洋,以三组水闸挡住海水,只让船只通过;没有水闸的话,两大洋的海水一贯通,就会淹没巴拿马。

 

夹在内地水位和世界经济水位的落差中间,靠「水闸」来贯通两边的香港不也一样?水闸让船只得以通航,但防止海水在两大洋之间贯通。如果发现两边的水开始「贯通」,那大概是水闸设计有误,须要重新设计。的确,香港目前面对数大危机。

 

必须适时重整水闸

 

首先,是香港夹在内地和世界两个经济大洋中间,两边的水位会逐渐拉平。巴拿马运河两边的水位和水闸是不变的,但内地融入世界经济的程度与时俱增,令香港两边水位的落差日减。内地他日完成融入世界,两边水位一致,是世界一大盛事,但也等于香港是拆除水闸之时。

 

我们现在就要有所准备,有计划地加高地面以防淹浸。例如,市民须积聚必要的人力和非人力资本以应对新环境。而即使最终会作废,仍然要改用新水闸,内建足够的灵活性以应付两边日渐缩减的落差,包括完成任务后拆除的必要性。巴拿马运河的水闸是固定的,毋须随岁月而调整,但我们所处的世界变得快,水闸的效能必须与时俱变。

 

第二,水闸的作用是让船只通过、防止两边的海水自由流通。但香港目前的系统并非为了贯通内地与世界经济而设,以致有时候会倒过来,让海水通过而挡住船只。例如,香港的自由市场经济本来最适合贯通内地与世界,可惜给社会福利拖后腿。现在必须重整这套水闸,以备他日完成历史任务时方便拆除。

 

第三,内地经济本身有一套「水闸」,令整个经济看上去像「蜂窝」,因为很多市场设有入市屏障,在外看去不太透明。香港应协助这些市场开启,从而帮助内地打开或更换水闸,以免市场一旦全面开放后遭到淹浸。新兴国家尤其是中国的大潮迎面而来,世人现正学习与其相处。香港身处内地与世界经济磨合的刀口,不得不带头应付这些问题。

 

当年成就值得参考

 

我今后会撰写一个系列,说明这些挑战在不同情况下的体现。今天先从《多纤维协议》(Multi-Fiber Agreement, MFA)谈起。 MFA是1974至2004年管理纺织成衣贸易的国际协议,香港执行的成就很值得今天参考。

 

1974年签订的这个多边协议是短期的保护主义措施,对发展中地区出口到发达国家的纱线、织物和成衣设置限额;整个多边协议内含一系列经各进口国和出口国双边谈判订定的配额限制,原定只用五年,但延订了五次。

 

一旦议定了配额,出口地区须根据议定控制总出口量,同时负责对本地厂商分发配额。就如香港今天的居留权、的士牌照、巴士专营权、电力专营权等等的经营权,当时的纺织成衣配额奇货可居。

 

这在当时称为「自愿出口设限」(voluntary export restraints, VER),纯粹是说来好听,实情是进口国强加的,否则没有出口地区会自愿设限。但以「自愿」为名,也令进口国无法把配额高价拍卖予出口方,把配额内含的价值亦即经济学上的「租值」袋袋平安。

 

MFA的效应很简单。美国和欧盟限制进口后,抬高了国内成衣的价格,从而压低消费,带动本土产量上升。但对欧美以外的影响较为复杂,配额抬高了出口价,令出口国得益。在自由市场里,发展中地区无从收取配额租金,但碍于MFA的限制,只好压低总产量来限制总出口量。在产品价值上的损失估计比对出口美国收取的配额租金多九倍,比对出口欧盟收取的租金多七倍。

 

根据世界银行和国际货币基金组织(IMF)2003年发表的研究,MFA令发展中世界减少2700万份工作,每年少出口400亿美元。反过来,美国为了保护国内的纺织和成衣业,估计每年令国民多开支130亿美元。

 

改写全球成衣供应版图

 

不过,MFA也带来一些意料之内和之外的后果;后果之一是生产走向多元化,开发不受配额限制的产品。由于MFA限制出口量而不限制出口额,厂商转向生产中高档货,以同样的出口量但较高的质素来增加收益。

 

限制某些国家的出口,反过来也为另一些国家带来商机,改写全球成衣供应的版图。对日本和香港设限,间接增加了台湾和南韩的出口;其后对台、韩设限,又造就了泰国和印尼。随着MFA在发展中地区蔓延,纺织成衣业方面的投资也在地理上扩散。本国遭设限的出口商把资金和技能转移到出口能力疲弱、因而不受限制的国家。香港厂商善于借助其他地区的商机,在全球的投资中举足轻重。

 

借MFA来牟利有损纺织成衣的生产效率。就出口方来说,发展中地区涌现大量不以劳动成本来竞争,而是靠争夺配额、高价转售来赚快钱的公司。另一些公司把生产分判到海外不受双边协议限制的地区,利用当地的配额;当后一类地区一旦出口大增,就会落入MFA的罗网。

 

就进口方来说,欧美不少进口商控制了当地的分销渠道,借此榨取出口商配额内含的租值。一般出口商缺少品牌,要靠进口商的品牌来打开市场。据估计,出口国配额一大部分的租值都被进口商分去。

 

不过,也许吊诡的是,MFA一个最重要的后果是,发达国家的纺织成衣业者在由于尚未参与世界贸易,故未受配额限制的发展中地区成立大规模的子公司。孟加拉、柬埔寨、巴基斯坦、毛里求斯、埃及、撒哈拉,以至南非洲、斯里兰卡等地都有这类大厂,产品专门输往母公司的所在国。因此,这些国家的纺织成衣业很视乎母公司国家的政策和市场风向。

 

每年配额全无浪费

 

意想不到的是,后来香港劳动力失却竞争优势后,MFA反而间接保护了我们的纺织成衣业,因为以往的配额仍然有效。 MFA的双边配额人为地把市场分成几块,不让贸易更有效地在不同国家之间调配生产流量和分销给消费者。

 

MFA与当时的国际贸易基石《贸易与关税总协定》(GATT)有重大的差异,在非歧视性原则上的差距特大。 1994年,国际贸易组织(WTO)的乌拉圭回合多边贸易谈判决定,作为《纺织品与服装协议》的一部分,应该在2005年1月1日之前,逐步撤销MFA。这项协议在WTO的主持下成功落实。

 

经济学者普遍把MFA视为发达世界的圈套,对发展中地区的伤害至深。 MFA不但用配额来限制发展中地区,也鼓励发达国家与发展中地区捉对讨价还价,各出奇谋;谁获得青睐,谁就得享优惠。

 

而且,MFA也引发贪腐。政府紧握配额,但僧多粥少,加上分发的过程不够透明,出口商各显神通,利益输送滋生。这再加上配额只在当年有效,很多配额最终过期失效,有时候只用了20%;反过来,接到订单的厂商往往未能及时申领到配额。总的来说,成本高,浪费大,压缩了产量,打击了创意。

 

香港当时受惠于一系列明智的财政司决策,决定每年的MFA谈判一敲定配额,港府就根据各厂商前一年的出口,按比例分发。厂商分得的配额,可按市价自由转售予同行,保留所得收益,政府不插手。就这样,香港每年的配额都完全用来出口,并无浪费。

 

自由转让配额有几种好处。首先是完全公平、透明;第二是确保配额真正用来出口;第三是配额打一开始就私有化,防止了贪污,香港的纺织成衣业因而得以在MFA的局限下,继续以最佳的环境发展;第四是让本港业者有充分的准备,到海外未受配额限制或用不完配额的地区设厂生产。

 

就是这样,香港虽然被MFA堵塞了自由市场,但成功地另创市场,不但有效地分发了配额,而且配额获得充分利用,有利于创新和提升生产力,政治上公平透明,也杜绝了贪腐。但当时政府之所以敢免费分发配额,因为积极不干预政策的政治合理性和经济好处获得推崇,令香港得以用上效率和效益最佳的制度,与全球各地的经济体交往。

 

只以成本效益作抉择

 

我在1980年代接触到的一些成衣厂商认为,按往绩分发配额的做法歧视新入行者,令新厂在配额市场上受老行尊排挤。但依我看,以透明的方式分发配额、让业者自由转让,相对来说是在MFA设限下最佳的安排。由政府审批申请,令大批业者在不透明的制度下争夺配额才是最糟的。

 

由政府主持竞投、过后无限制转让的制度也有类似的功效,不同的是配额的租值归入库房。这反而不如免费分发,一则政府为了扩大收益,会操纵时机以求卖得高价,甚至设置最低投标价(reservation prices),削弱制度的效益,造成浪费。第二,不让本地业者赚取配额的租值,他们也就无法与海外进口商分享租值,难以稳住长线的进口商。总之只要有MFA,就不可能有十全十美的安排。

 

港商在国际上向以交货可靠见称。政府与进口国商议配额时,获业内的龙头支持,官商协力为香港争取最大的优势。当年之所以做得到,因为官民都相信,经济问题应该交给市场去解决。纺织成衣业的牵头人多年来都是政府经济政策的咨询对象。

 

长期以来,香港以自由市场经济享誉全球,这项美誉的威力至今仍然大于我们经济的规模。无论如何,我们在处理MFA方面的确远比世界其他成衣出口经济体出色,香港面对这项经济挑战确实作出了创新制度的应变能力。

 

现在须要再次拿出制度创意,才能在经济上与内地成功融合,同时支持内地融入世界经济。这类行政安排不错十分昂贵,但想与内地融合的话也就少不了。

 

每个经济部门、行业都需要有这种安排才能向前迈步,但政府所能挑起的担子是有限的,在现实中只能精选,以成本效益作抉择,抛开政治考量。

香港与内地经济融合(第一篇)

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