一个城市有穷人,方显得经营有方,因为有经济机会吸引外地人闻风而至。这是美国哈佛大学经济学者Edward Glaeser在去年面世巨著Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier(《城市的胜利:人类最伟大的发明令我们更富裕、精明、环保、健康和快乐》)发表的高见。

 

Glaeser是城市问题首屈一指的思想家。他步Jane Jacobs的后尘,后者在世时,指出世人连经济学者在内,都忽略了城市促进经济发展的作用,又不明白城市的历史。他的研究工作发扬了Jacobs的思想,改变了城市经济学的整个治学方式。

 

挣脱「公社」 造就奇迹

 

Jacobs和Glaeser的理念很容易应用在今天的中国。中国经济过去三十年来的起飞,一言以蔽之就是:在中共领导下,减少对市场的束缚,引进较多的经济竞争。这又与以下所说的城市化效应密切相关:

 

解除人民公社制度,于是许多农民可以自由到城里的工厂打工,生产劳动密集的产品。工业化一日千里,让中国经济结构得以转型。2.2亿名农民工不靠政府补助,到城镇寻求经济机会;1979年之前,农民被「绑」在公社,不得离乡,但一旦获得选择的自由,便造就了中国的经济奇迹。

 

经济发展永远以城市为中心,由城市带动,成功的经济城市也就是能引来经济移民的城市。新移民必然都很穷,否则何须远赴他乡。

 

1945至1950年的香港不也是这样?当时移民涌至,敢于离乡闯荡的人总是较留守内地的亲友更具企业精神、勤劳刻苦、上进心强,很快就为战后的香港创造了经济奇迹。

 

同理,上世纪上半叶的上海就是亚洲一个最有活力的经济城市。多的是来找机会的穷移民,有名的企业家也大都是各地慕名而来的经济移民,不少来自广东,例如四大百货公司均由广东香山(今中山县)人创办。

 

土地规管 窒碍发展

 

城市有穷人不但不是败落的象征,反说明其有为,能吸引外人来寻找机会,穷人进城遇到的机会和服务要多过乡下。城市是汇聚人口、彼此观摩的福地,城市的核心是人,不是建筑,人是城市振衰起蔽的重要因素;一个城市只要人口有技能,劫后再起的可能性大得多。

 

Glaeser以美国的汽车城底特律为例作对比。这个城市过去的历史以汽车装配线的创意冠绝全球,但也因而养成大批靠一种行业谋生的低技能市民;汽车业一没落,底特律就不像纽约、芝加哥,能够在调适中成长。

 

土地用途规管过度也窒碍发展。城市发展带来一个副作用:楼价租金愈来愈贵。Glaeser以印度孟买为例,穷人住不起,但土地规管僵硬,很难建新楼。对新楼少一点规管,例如放宽对楼高的限制,有助于容纳日增的人口。

 

本栏今年3月14日〈楼价缘何高企? 〉一文指出,2004年7月《城市规划(修订)条例草案》生效后,地价特高,这才是中产家庭买不起楼的根源,但很少人明白个中道理,公开讨论就更少。本栏去年9月21日〈析香港与新加坡公营房屋政策的异同〉一文指出,香港1947年起实施的租金管制窒碍了市区的房屋发展,以致无法安置蜂拥而来的移民,最终要开设公营房屋计划,才能收回被寮屋僭建的官地。

 

再说有关人口质素的问题。究竟有哪些移民来到这个城市,以及通过什么政策把他们引来——这对一个城市的成败影响会大有分别。Glaeser即以底特律及其低技能的劳动力为例。香港如今也不像以往那样,引来高质素的移民。政府政策在这个问题上扮演着重要的角色。

 

香港是战后移民造就的城市(外籍人口也居功至伟)。但同属内地移民,1940年代战后来港的和1970年代后期内地开放后来港的,抵埗时的环境大有分别。

 

两次移民 需求有别

 

首先是香港与内地的生活水平,在1940年代相差不大,但1970年代就相去甚远。第二,香港在1940至1950年代几乎没有社会福利,但自1970年代后期起则不然。第三,1940年代的移民通常全家一起来,注入新的劳动力,但1970年代以后的新移民,通常是母亲带着未成年子女来港与丈夫团聚,主要是受养者,并未为港增添劳动力。

 

而且战后初期来港者带来专才、技能和劳动力。到了1960年代,劳动密集的制造业起飞,新移民与子女上下两代投身,既有足够的经济机会谋生,不用靠福利度日,又促进了香港的发展。但1970年代以后,香港向高增值服务业升段,新移民技能有限,打工不足以维生,要靠领取福利。

 

内地开放后,香港担心移民涌来坐享福利,用配额限制来港人数,而且配额主要用作家庭团聚,移民政策间接变成以吸收妇孺和福利受惠人为主。每天来港的配额由1980年的七十五人到1995年倍增至一百五十人,沿用至今,远远落后于需求。大量港人家庭被迫长期分居两地,更有港人和内地官员借跨境假结婚来牟利。

 

新移民的主力由战后初期的经济移民渐变成为今天的福利移民。但话说回来,新移民来港与居港的家属一家团聚,对社会自然是好的,虽然偶有家庭不适应香港的生活,酿成伦理悲剧。

 

人口政策 视野短浅

 

香港很多新移民成为都市贫穷的近因,而且这种贫穷并非Glaeser笔下胜利之城的吉兆,而是特区政策视野短浅所致。政府的人口和移民政策失灵,原因有三:

 

第一,方便家庭团聚绝对有理,但自主婚配是港人的权利,政府不应妨碍港人与家人实时团聚,家庭长期分隔两地,等到最终团聚时,社会成本只会更高。正因为政策短视,社福机构很多麻烦都是自找的。

 

严限移民,政府或会说是顺应民情,但此举未能保障香港长远的利益,政府实在责无旁贷,让分隔两地的家庭迅速团聚,是避免发生家庭和社会悲剧的上策;而投资培育新移民,则对香港今后的发展大有裨益。

 

第二,我们以「Asia’s world city」(亚洲的世界城市)自居,但目前的人口和移民政策与此背道而驰。应制订更全面的政策,除以家庭团聚为主,还要有措施吸引有才能的移民为辅,才能确保整体的人口质素,并须同时为容纳较多的人口作好准备。

 

今天的城市想要成功,不能再自闭于原来的边界范围里,在经济上要延伸出去,把四周的地区围拢进来。在这个大范围的都会(metropolitan area)里,周边小区人口日增,每天通勤来往「都心」,以配合融合度日高的劳动市场。R L Forstall、R P Greene与 J B Pick 2009年的全球都会研究里,香港与邻近地区合计的人口名列第十二【表】,比第十名的上海的人口较少,但多过第十九名的北京。

 

表:全球部分都会的人口规模

名次

都会

人口

面积(方公里)

人口密度(/方公里)

1

东京

32,450,000

8,014

4,049

2

首尔

20,550,000

5,076

4,048

4

纽约

19,750,000

17,884

1,104

9

大阪 – 神户 – 京都

17,375,000

6,930

2,507

10

上海

16,650,000

5,177

3,216

12

香港

15,800,000

3,051

5,179

13

拉斯韦加斯

洛杉矶

15,250,000

10,780

1,415

18

伦敦

12,875,000

11,391

1,130

19

北京

12,500,000

6,562

1,905

 

 

人口质量 须予强化

 

香港作为「亚洲世界城市」的宏愿能否达成,视乎我们能否由历来的「城邦」转化为现代的活力大都会,令外地的才俊不断涌到,创意满溢。香港享有独特的优势,对外国精英极具吸引力,但对富涵大量人才的内地则大有出入。我们必须在人口政策里加入积极的层面,吸收内地的人才,否则深层次矛盾只会加剧,再好的宏愿也只是泡影。

 

第三,现有的计划不足以容纳内地的移民。眼前的目标应该是增加每天来港的配额,尽快清理家庭团聚的轮候名单。但关键在于吸引富人力资源的「才主」,而不是纯粹有钱的「财主」;香港不缺资金,毋须添加金融资本。

 

目前引入人力资源的计划源自企业,只求填补内部的空缺,对社会来说范围太窄。移民政策想要成功,应吸引那些来港后很快就能找到工作或者创造就业的人才。须制订审批准则、申请程序,而且直接管控。

 

为此,先要在香港和内地进行咨询。近年外地青年来港读大学的配额只用了一半,还须改善效率,尽用所有的配额。如果能让内地孕妇来私家医院分娩,我们与内地的商讨应该会较为融洽。父母若并非永久居民(俗称「双非」),婴儿在港出生仍可获得居港权,但可剔除其接受教育、医疗、房屋等重大资助服务的资格。

 

Glaeser有关胜利之城的研究,界定了城市在经济发展中的三大功能:创意中心、生产力泉源和变革的动力。香港若能改善移民政策、有效推行,同时强化人口的量与质,将会在迈向亚洲领先大都会的途程上踏出一大步。

 

我们应扭转近年逐步后退的做法。这些年,我们的经济前景受损,目睹上下差距拉大,贫穷在福利刺激下蔓延,人口老化、劳动人口日减,但苦无对策,最不幸的是,进一步分化了市民。

 

Glaeser被传媒问及最喜欢的城市时,提到巴塞隆拿、伦敦和香港。他看中香港,我完全赞成 –– 只要政策正确,香港的确具有极大潜质。

 

参考文献:

 

R.L. Forstall, R.P. Greene, and J.B. Pick, Which are the Largest? Why Lists of Major Urban Areas vary so Greatly? Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie 100, 277 (2009).

 

Edward G Glaeser, Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier, Penguin Press, 2011

 

「香港与内地经济融合」系列.之三

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