梁振英先生竞选特首时,以公众对房屋的期望为主打;当选后,正加紧制订房屋策略,开发土地、增加供应。不过,本栏说过,香港楼价贵并非因为缺乏土地,而是规划用地过于僵硬(请参阅〈楼价缘何高企? 〉,刊3月14日),增加了土地使用的难度,令兴建住宅时,不论公屋私楼都既昂贵,又费时。

 

僵硬的规管不只限制土地的用途,也同样捆绑着现有的住宅。工厂大厦的使用,不论公私营都管得很死,很难更改用途或拆卸重建。公营房屋就更不用说,出租的公屋和「居者有其屋」(简称「居屋」,HOS)一分配给住户,就很少会再流通。日后即使住户不再需要留用单位,也绝少会放弃,供后来者入住,甚至宁可空置或私下让他人使用。公营房屋之所以低效、不公,根源就在于缺乏流通。容我另文再谈。

 

第二市场 给予松绑

 

私人住宅的规管相对没有那样僵硬。战后有好几十年,私人单位经常改动内笼甚至外观,超出原格局的用途,天台搭棚、阁楼╱顶楼、床位、密封露台、高架路下以纸皮盒栖身、分租木板隔间房、「劏房」的建筑延伸习以为常。这些「创意」解决不少人的困难,因此大家都网开一面,很少投以有色眼光。直到近年祭起规管大纛、大力执法,方被视为都市怪胎,变得难以容忍。

 

诺贝尔经济学奖得主Ronald Coase(高斯)说过,公众若惯性地对某些规管视而不见、下有对策,这些规管很可能本身就有问题,并不符合大众的利益,只不过有人居间有利害,坚持规管而已。若此也就有松绑的余地,只有松绑才能贴近效益和公平、降低交易成本,还利于民。

 

政府最近放松了一种规管:每年提供5,000个名额,让白表申请者申购第二市场居屋。公营房屋一向严格限制转手,为居屋第二市场松绑自然是好事。但第二市场居屋和私人楼宇的小单位售价随即弹升,以致政府被指煽燃楼市。这些批评其实有违常理,楼价不上升,又怎样恢复市场?

 

名义上,居屋一直可以公开买卖,但有两个前提:一、落成入伙后要住满某个期限,起初是十年,1999年6月后减为五年,2005年5月后减至两年;二、须对房屋委员会(简称「房委会」)补缴原先获政府津贴的地价。由于补地价的款额以十万、甚至百万元计,很少居屋户放售单位,买卖十分疏落。我估计,每年成交的居屋单位不够1%。近年随着地价持续上涨,补地价的款额有增无已,居屋转手的可能性日益渺茫。补地价高昂,直接造成公营单位缺乏流通。

 

公营单位之所以被绑死在房委会手上,关键在于补地价。经济学者无人不知,进口关税和进口限额对压制国际贸易具有同等的功效;设置零限额或者征收一万倍的关税,客观上都是杜绝贸易。

 

为了促进公营部门内住宅单位的流通,政府自1997年起开设居屋第二市场。公屋租户、轮候出租公屋的绿表申请者、居屋住户都可以在第二市场上自由购买居屋,免补地价。这些有权在第二市场上「彼此」买卖居屋的「合资格家庭」约占全港家庭的37%;但住在私人楼宇、有权申请新建居屋的白表申请者不在此列。

 

独尊地位 不愿改变

 

不过,居屋第二市场一直没有起色,一年到头都很少交易。1997年至今,免补地价居屋的总成交只有33,840宗,不足每年居屋第二市场未补地价单位总数的0.8%。有鉴于公营房屋部门僵化,开放第二市场是为了增加灵活性、促进流通的善意安排,但功亏一篑。

 

新措施本来想鼓励公屋住户购买二手居屋,把租住的单位退还给房委会,「释出死锁」的公屋资源,缩短租住公屋的轮候期。

 

但整个计划的构想是在公营房屋的「内部」增加流通性。这里强调「内部」,因为有关政策主要是响应房委会内部的关注。房委会希望公营单位可增加流通,缩短市民轮候公屋的时间,但房委会作为公营房屋的发展商和业主,可说更想维持其本位,也就难免只接受不会触动其独尊的地位的变革。

 

除了个别不会触动基本架构的措施,房委会对促进公营单位与私营单位的流通兴趣不大。反过来,为了限制流通,也就自不然将补地价维持在高水平。房委会主要想借居屋第二市场来回收租住的公屋,此外别无其他重要所求。房委会从直线的逻辑出发,以为住户只能透过其名下的单位来晋升:由租住公屋进至居屋,最后才搬出去私人楼。后来发现这种可能性其实不高,于是零零星星地变招,希望改善效益,但无意改变公私房屋的分隔,以及本身住户只能由公屋进至居屋的狭隘的线性发展观。

 

有楼无楼 渐成分化

 

在整个1990年代,楼价持续上升,市民根据是否自置物业,日渐分化为「有楼」族和「无楼」族。1997年公布的「十年建屋计划」承诺全港七成家庭十年后拥有自置的居所。其中一个关键的措施是「租者置其屋计划」(简称「租置」,TPS),在十年内将250,000个租住公屋单位出售给既有的住户。落实的话,可大大拉近无楼族和有楼族的差距。

 

虽然公众一直把每年提供85,000个单位看作董建华房屋政策的核心,我相信具有创意的租置计划才是他在2007年达成七成置业大计真正的核心。它为改造公营租住房屋的制度提供了希望。

 

租置的设想很大胆。当时全港约有67万个租住公屋单位。政府以往想将单位卖给既有住户都不果,董建华的建议规模更大得多。只可惜,房委会公布的版本加入了相当于居屋转手的限制。

 

房委会允许租置单位像居屋那样,在居屋第二市场上出售,免补地价。但首次购入后须住满五年,才能在公开市场上出售,而且要向房委会补缴大笔地价。由于屏障高,租置单位一如居屋,难以在公开市场上放售,最终除了少量单位,居屋第二市场的租置和居屋单位都无法融入公开市场。

 

买下租置单位的住户可以像白表申请人那样,在其后十年内申请新建的居屋。房委会让租置业主保留公屋租户申请新建居屋的权利,也就是鼓励这些单位在公营部门内部流通。这种类型的循环,对维持公开市场和居屋第二市场的分离现状,不构成任何威胁。

 

我以经济学者的角度看,居屋第二市场只不过是另类的市场保护措施。正如国际贸易,起先废止完全僵化的配额制度,改为征收关税,看似较为灵活,但对市场保护来说,效果大同小异。当然,建立居屋第二市场,对居屋和租置业主来说,也有一定得益。

 

租置计划并无打击楼市

 

1997年的亚洲金融风暴和2001年的全球衰退令香港陷入二次探底的经济衰退。楼价较1997年的高峰暴跌七成;消费者物价指数累计下跌11.6%;GDP平减指数累计下跌17.5%;名义GDP下跌9.5%,其中大约57%的消费物价跌幅来自楼价。楼价崩溃、负资产涌现下,眼看政府大举兴建公营单位,市民忧心不已。当时租置计划亦被指令楼市雪上加霜。

 

2002年11月13日,当时的房屋及规划地政局局长宣布九项房屋新措施,包括终止租置计划。租置计划头尾实施了四年,约售出了115,000个单位。我认为叫停计划是基于一种完全错误的认识和分析,误解了租置计划对楼市的影响。租置计划是不可能在1997年后压低楼价的。

 

第一,让115,000个家庭透过自愿的交易增添了财富,不可能会打击公开的楼市;撇开其他作用不谈,财富增加只会有利市场。由于租置单位在公开市场上转售受到限制,租置户实际获得的好处不多,但总不会是负数。

 

第二,要有租置单位流入公开市场,增加供应,才会推低楼市。但单位在公开市场出售前,先要缴付大笔地价,很少租置户负担得起。事实上,很少租置单位成功转手,根本就影响不了公开市场。

 

第三,在居屋第二市场放售的租置单位只卖给公屋租户的绿表申请者或者公屋轮候册上的家庭。有关的交易局限于公营房屋内部,不可能影响公开市场。此外,居屋第二市场很少录入租置单位的交易。理由很简单:绿表申请者对租置单位没有兴趣。

 

因此,担心租置计划会推低楼市纯属杞人忧天;居屋第二市场交易量小,根本影响不了楼市。房委会一直致力减少公营市场与公开市场的关联,补缴大笔地价实际上已经排除了对公开市场产生实质的影响。就经济学来说,这相当于架设屏障,隔开居屋第二市场和公开的楼市。

 

租置计划终止将近十年后,政府最近建议让5,000名白表申请人在居屋市场购买现有的租置和居屋单位。此举旨在恢复居屋第二市场。但以我看,这相当于官方证实,亚洲金融危机后那几年,租置计划并非进一步推低公开楼市的祸源。

 

房委会当初若允许租置户和居屋户在可负担的水平上补地价,对公开楼市的影响会大不相同。居屋第二市场也会因为可负担的补地价而变得活跃得多,所产生的财富正效应足以刺激疲弱的楼市。买下所住单位的公屋租户会因而大增,充分发挥租置计划的正财富效应(有关这一点,容我另文进一步阐述)。

 

房委会可按计划出售25万个租置单位的目标毋须叫停。最终,全港七成家庭自置居所的目标会接近得多;有楼族与无楼族的差距会显着缩小;社会不会分化到今天这个地步;政府的公信力不会这样差。

 

白表申请者松绑后又如何?

 

过去往往会出现错误的安排,但静心回首,明白错失的机会和冤枉的失算,叫我们能大踏步向前,迎接今天的挑战。

 

居屋第二市场目前有两类买家:一、免补地价的绿表申请人;二、须补地价的公开市场买家。最近获准加入的第三种买家是5,000名白表申请人,获准在第二市场免补地价购买居屋。而且每年有5,000个名额。

 

明显地居屋第二市场的楼价会上升,而公开市场上面积相若的单位也会跟随,但须知道未来一段长时期居屋第二市场的单位总数都不会增加。第二市场上可供转手的免补地价居屋和租置单位总数见【表】。2011╱12年度估计有378,646个,其中居屋和租置分别占261,509 个和117,137个;但复建居屋需时,这个供应量今后几年内不可能增加,无法赶上白表需求解放后的上升。而且这个差距集中在数量不多而且供应固定的现有单位里。

 

: 1998/99至2011/12年度估计第二市场上可供转手的免补地价

居屋和租置单位总数

 

                 
 

1998/99

2000/01

2002/03

2004/05

2006/07

2008/09

2010/11

2011/12

居屋第二市场

178 708

231,301

322,052

357,847

353,825

371,144

377,020

378,646

居屋/私人机构参建居屋计划/可租可买计划/重建置业计划/住宅发售计划

178,708

211,494

264,184

267,238

258,845

258,695

261,709

261,509

租置计划

0

19,807

57,868

90,609

94,980

112,449

115,311

117,137

   
售出2年至5年

25,563*

69,067

129,607

96,966

23,528

25,848

24,545

14,466

售出5年以上

153,145

162,234

192,445

260,881

330,297

345,296

352,475

364,180

注: * 1999年以前为售出3年至5年之单位总数  
数据源:香港房屋委员会及香港房屋协会  

 

目前公营单位的总数已定。在这种情形下,我相信政府除了积极考虑放出更多单位,此外别无选择。而惟一可以实时释放的资源,是恢复叫停了十年的租置计划。

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