香港早期有三个因素导致公营房屋膨胀:一是战后新移民涌到,令人口由1945年的60万激增到1951年的230万;二是自1947年起对战前旧楼实施租务管制,造成灾难;三是战后初期港府抗拒发展。当时房屋需求激增,但限于政策,战前旧楼无法拆建,冻结了私楼的供应。

 

战后港人回流,为了确保一直留居本地的港人有栖身之所,当局颁布租管作为临时措施;不料内地爆发内战,国民政府崩溃,难民蜂涌而至,租管变成长期措施,从此后患无穷。

 

1947那一年,立法局内代表地产和商界利益的非官守议员不满政府妨碍私楼发展,呼吁撤除非必要的规管。但局内官守议员占多数,非官守议员纵使全体投反对票也无济于事。

 

批地稀少 单位奇缺

 

这项争议意义深远。政府垄断了全港的土地,引入诸多批地限制、以《建筑条例》审核发展计划,任何发展都要大量征询官方,无法满足房屋的短缺,地价以至楼价和租金都随着上涨。

 

当时的非官守议员很想作点补救。但Alan Smart教授写道:「由于技术原因、官僚的利益、怀疑发展商只是炒家、担心库房收益、在市镇规划和建筑标准上做了承诺、官员担心劳工大众被贵租和低标准(的居所)盘剥等各种原因,政府抗拒这些压力。」(第38-39页)

 

后来眼看市区无地可供发展,政府遂想到清拆寮屋区这个浅见的政策。住户获配入住政府兴建的「徙置区」,但寮屋居民的权益受忽略。徙置计划发展迅速,很快就成为永久性的大规模公营房屋计划,市区旧楼的租户很快就晓得与其干等私楼落成,倒不如迁往寮屋博取徙置。

 

1953年,也就是徙置计划推出的前夕,全港有30万寮屋户,约占人口一成;但十一年后的1964年,倍增至60万户,占人口两成。公营房屋备受赞许,但其实只是政府愚昧在先、事后被迫补救的产物。

 

期内政府很少批地作私人发展用,1945-58年,市区批地不超过200英亩,其中公开拍卖的不够30英亩,其余都是私人批地,主要供非牟利用途。1958年除夕,《南华早报》特地在社论敦促「政府拿出地皮卖给建筑商以解决房屋短缺,因为很多寮屋户负担得起一般的住处」。

 

当时的发展商也搭建寮屋租卖,对象包括无法忍受旧楼脏乱和博取政府徙置的市民。官员认为楼价和租金太贵,但其实寮屋户负担得起。

 

当时虽然租贵、住得挤、设施不足,市场到头来还是收纳了涌到的移民。由于旧楼租管和官方限制发展,发展商难以兴建新楼,转而在官地、尤其是农地上僭建寮屋,其中不乏多层的钢筋水泥楼宇。高峰期内,全港有逾千发展商既合法建造新楼,又僭建寮屋,两个市场的差别只在于用地和施工是否获批许可。

 

发展商被指加剧寮屋问题,但徙置计划的官方立论却又何等虚伪:「透过徙置计划,我们正在打破『敲诈勒索』……。若能让市民获得租金公平的栖身之所,又能在真正的大规模上达成,就可以彻底铲除这种令生活费高企的『敲诈勒索』」(《Hong Kong Hansard》﹝香港宪报﹞,1955年3月2日,第40页)。

 

利马政策 另一出路

 

大量移民涌到市区时,除了大量兴建公营房屋,还有何良策以满足需求?秘鲁经济学家Hernando de Soto有关首都利马寮屋户的对策,很值得香港现阶段参考。

 

1940-81年,秘鲁人口由700万增至近1800万,平均年增2.3%,其中利马增幅特大,由大约60万增至460万,也就是7.6倍;首都占全国人口的比重由8.6%增至26.0%,其中移民数目由30万增至190万,占首都新增人口很大一部分。

 

但利马市民敌视流入的农村人口。政府协助农村发展,目的在于就地改善农民的生活,免得其进城。大家希望把文明带给农村,而不是让农民进城受教化。

 

秘鲁政府的规管本质上有利优势群体。移民涌到后,这种歧视尤其突出。为了压制移民,利马更索性禁止建造廉价屋,对他们关上房屋、教育、求职、营商的大门。

 

移民只好退而思其次,在不受法律保障的「非常规」(informal)环境下生存,例如在市区边缘僭建寮屋,当无牌小贩,就像战后的香港。

 

这些移民并非罪犯,而只是遭规管制度剥夺了权利,不得不在法外营生。1980年代后期,这类「非常规」人口占秘鲁经济活跃人口的48.0%,即近半数,占GDP 的38.9%;非常规经济占全国工时的61.2%。他们的小区取自法外、建于法外,与常规社会的发展过程刚好相反:先占土地,进而建屋,最后才获颁业权。

 

Hernando de Soto估计,利马在1960-84年间搭建的非常规房屋占全市住所42.6%、居民47%,全部重置成本要花83亿美元;同期内,常规经济在房屋上的公共投资,连同中产屋也不过8.6亿美元,只是非常规投资的10.4%。

 

送出地权 以助经济

 

De Soto发觉,非常规居民区里的生活并非外人想象的杂乱无章、甚至无法无天,区内的社会关系自有一套法外准则,有各种居民组织主持大局,确保治安和稳定。

 

只要看移民取得物业的过程,就可见非常规居民区的秩序。移民有两种方法取得土地:非法购买农地或进占官地。有组织的占地有渐进的,也有暴力的,由100人到40000人不等,整个行动由工会、律师、商人、政客等占地专家在幕后策划,涵盖运作、组织、政治、法律、宣传等各层面。进占者先彼此议定合同,讲好如何建立、划界和分配想要进占的土地。一取得土地,就立即成立管治组织;育儿中心、公共厨房等生活设施随即设立。

 

与此同时,征求邻区的小巴商会,将路线延伸到新居民区。街上开始有熟食小贩,建材和日用品店铺也陆续开业;居民成立纠察队维持治安和秩序。为了获得高层人物的支持,这类新区也经常以总统夫人或权贵的名字来命名。

 

这初步建立了居民对土地的权利,但只属个人建于法外的「期望业权」(expectative property right),纯属暂时性。要到政府对非常规居民区成员颁发确切的所有权,或假以时日,居民组织有能力像国家那样捍卫权益,居民才获得常规的地位。

 

非常规居民区要取得地契(title to their lots)、融入城市,不用说相当困难,居间要过多达159个行政关卡,de Soto估计平均需时二十年;届时,居民靠进占得来的住所才会有较多的安全和稳定。但即使如此,也不等于完全融入了常规的法律系统,而只能说是政府破例认可。不过,居民仍然十分珍惜,视为在住处和区内加大投资的决定性因素。一句话,资产愈安全,则投资愈大,反之亦然。

 

Do Soto研究了利马37个非常规居民区,发现拥有全部合法业权的建筑物,平均市价是无业权建筑物的九倍。故单靠「期望业权」不足以令居民在住处和区内大笔投资;居民要既能够、又愿意多投资至少九倍,才能从常规的法律系统获得某种保障。

 

这些进占的土地和地面上的建筑物业权不明,法律地位脆弱,无法合法地售租,住户不得不用昂贵的措施来预防万一;要出售物业就更是困难。

 

由于非常规地区的物业不能连土地出售,转手时只能说是转移建筑物,不包括土地。而且由于不具备业权,而法外的准则惯常保障条款制订者,这类转让须经区内居民同意。买家要能证明自己会信守该区的进占合同与附带协议。

 

租用这类物业同样很棘手,非常规居民担心租客入住后,官方会承认住客拥有土地,故往往假装租客纯属寄住,而业主也都住在屋子里。

 

De Soto的研究在拉丁美洲和对全球影响深远。不少国家设立研究中心,专攻非常规人口。秘鲁政府采纳了de Soto的建议,对所有的非常规区居民送出地权与屋契,让他们实时融入常规合法的经济。利马半数人口一夜间获得业权,随即在住所和本身的小区上大力投资,简陋的居民区很快就改天换地,国家经济得以持续复苏和成长。

 

秘鲁百万计的非常规居民纳入常规的经济后,动摇了恐怖主义运动「光明之路」(Shining Path)的群众基础,社会趋于稳定。

 

原居民和非原居民不同的保障

 

针对香港政府的「新界东北新发展区」(North East New Territories New Development Areas)大计,反对回收土地兴建三个新市镇的声浪相当高,关键在于新界原居民与非原居民不同的权益。去年菜园村收地兴建广深港高速铁路时,也有同样的冲突。

 

问题在于地权(land ownership),原居民拥有本村的地皮,兼具地权和屋权;同村的非原居民类似香港早期的寮屋户,住在官地上,但不拥有地权。寮屋户只要不在地面上加建,政府对于其占地不为已甚;加上新界很多地段偏远,政府不急于收地发展,几十年来都不存在清拆徙置的问题。有些非原居民向乡绅买地,但交易时并无明文记录。新界非原居民及其土地的关系,与秘鲁的非常规人口「占地立村」大同小异。

 

原居民的地权受《基本法》等法律保障,政府若收地,他们有权获得至少是市价的补偿,包括另觅地点、保存生活方式;因此,他们支持政府收地。

 

不过,同村的非原居民少了这项保障,他们的物业没有地契,故要么是法外的寮屋户,要么是不连地契的农地买家,这与利马的非常规居民基本相同。新界非原居民若被政府收地,最多只会获得有限的赔偿(菜园村非原居民每户获赔60万元)或获配市区公屋居屋。今天非原居民面对的选择,类似1950年代石硖尾大火的灾民,新界非原居民只能获得这点补偿。

 

秘鲁非常规居民进占土地时,有专长占地的团队协助组织、拟定合同、入住安顿、维持新区的秩序、争取「期望业权」。香港今天也有各种政治和社会的倡导者队伍,涵盖了不同的价值观,有的反对政府,有的捍卫乡村生活方式、反对城市化,有的抗拒内地和内地人「蚕食」香港,有的甚至要求香港成为「城邦」,其中不少是政坛人士和政界新秀。

 

业权影响居民决定

 

菜园村和新界东北的非原居民往往已住了几十年,他们占用官地一直获政府容忍,就像利马近郊的非常规居民区;非原居民在住处上投资不少,很多住得相当宽敞,他们熟悉村子的环境并且富归属感。

 

对于这些非原居民,把他们搬到市区的公营房屋,是否能补偿他们失却家园的损失?目前的公营房屋不具有完全的业权,公屋居民只是租户,居屋居民转让单位要补大笔地价,只是「半吊子」的业主。由于资助房屋只提供居所,不提供资产,市民获配的单位并无增值的潜力。

 

若此,非原居民与原居民对发展新界态度截然不同,也就并不奇怪,两者的差别在于政府认可的业权。香港今天村屋非原居民的「预望业权」与早期的市区寮屋户有别,政府想要发展新界东北以至其他地区,必须改弦易辙,要么学秘鲁,承认村内的非原居民有同等的业权,或者学新加坡,为非原居民提供较佳的补偿。

 

下周我会讲讲新加坡方案。香港若一成不变,今后收地发展所涉及的交易成本(transaction cost)代价必甚高,而且加深社会的分化。

 

各派近日在新界东北咨询会上比并声浪甚至当众扭打,更有人打出英国治港时的旗帜。不论举旗的人是否真的忠于以前的殖民地政府,类似的姿态也见诸秘鲁:为了争取高层支持,进占区常套用总统夫人或权贵的大名。古今中外都不乏政治性的演出,秘鲁花了六十年、饱受恐怖运动之苦,方才改变政策。

 

参考文献

Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989

Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.

Alan Smart, The Shek Kip Mei Myth: Squatters, Fires and Colonial Rule in Hong Kong, 1950-1963, Hong Kong University Press, 2006.

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