当全港住宅单位数多过户数时,长远房屋策略的目标和任务自然不同于户数多过单位数时的了。战后初期抵港的移民只求有瓦遮头,对房屋的要求分别不大;当时房屋虽然严重短缺,但由于只有一种要求,政府靠规划和指令就足以应付。

 

但到了1980年代中期,有关的基调已大不相同。社会日渐富裕,市民对住屋和物业投资的需要变得多元。今天的房屋短缺不再是普遍的短缺,而是某个特别需要的短缺,例如某类房屋、某种年期的住屋,在投资与自住之间作选择,或者某类家庭的需要;在此情形下,规划和指令不再适用,必须借助市场。但在长远的房策里结合计划和市场两种方法并不容易。

 

政府今天不能单靠增建单位来赶上住户数,还要满足不同的住户在不同的人生阶段需要不同类型的单位,商业周期等市况,包括市场的实际起落和人们的心理预期,也都影响到他们的需要。年轻人的需求远较父母的一代多变,要用多维度的互动市场方式(multi-dimensional dynamic market process)才可望满足需求,规划和指令不再适用。

 

麦理浩时代的房屋委员会初次兴建居屋(HOS)时,就尝试结合计划和市场这两种方法,但随即遇到了问题。1970年代早期落成的首批居屋按市价七成卖给合资格的市民,这个定价政策有三大特点:一、让合资格的家庭买得起;二、将资助率定为市价的某个百分比;三、所出售的是完整的全部业权 (包括购买十年后在公开市场上转手的权利)。

 

不料几年后楼价飙升,七成市价对合资格的家庭都太贵,当局只好放弃这个定价模式。当初把售价定在「七成」时,未充分考虑到升市对定价办法的冲击。自此方知,楼市每当需求有变动时,市价通常变得更快,令置业者措手不及,更何况官员做计划时,不可能预见到需求的变化,即使有此能耐,也很难说服持份者改变已核准的计划。

 

事实上,要市民买得起居屋,资助水平必须随市价作相应的调整。但政府漠视这点,宁可在出售居屋时,降低所含的地价百分比,反称所出售的是使用权,并非自由转让权。

 

因此买主可说是只拥有一半业权。不幸的是,过去这几十年,地价升得快过收入的增长,待补的地价迅速攀升。政府出售时,本来可以标明当时待补的地价,并为此提供按揭,以消除其后涨价的风险,但不知为何,没有这样做。

 

房策这次尝试与市场挂钩,结果惨淡收场。两者之间的联系只限于居屋的定价,层面太窄,买家只获得居屋一半的业权,沦为假业主;居屋无法流转,失却升值潜力,只剩下居住一途,暴殄天物。

 

结果大批居屋单位被冻结,无法融入市场,让业主得享地价升值的好处。不止于此,业主若不持有完整的业权,楼宇老化后,根本无法重建,到时地价可能高到业主无法承受,除非政府格外开恩,大幅豁免,否则只能望楼轻叹。

 

本栏此前曾指出,令房屋问题更形复杂的是昔日政府配置单位的方式,公营房屋不少住户经济状况不俗,而很多私人楼宇的住户却又环境欠佳,公楼和私楼的大小单位比重因而失衡,造成严重的资源错配。正如受到严密监控的市场,要预测其供求在理论上和实践上都很困难,但稍有差迟却可能造成深远的政治与经济后果。

 

供应的因素

 

影响供应的因素包括土地、建筑材料和劳工等直接成本,本港建筑业生产力呆滞,技术工人不足,将会抬高建造成本。

 

但更影响物业发展的是规管的交易成本,包括在规划的限制之间游走、遵从建筑物条例,因拒迁须进行长时间的谈判或公开咨询引致延误所造成的谈判成本。既难确定需时多久,成本也就更高,发展商和政府为此须聘用大批顾问和专业人士;由于要请专才控制交易成本,资历浅的发展商更难入市,甚或索性转行。

 

我做过估计,1989年以来,楼价与营建成本的差距被规管涉及的延宕平均拉大了67%;本栏今年3月14日见报的〈楼价为何高企? 〉称之为「发展的规管成本」(regulatory costs of development)。

 

旧启德机场空置多年才敲定用途,由此可以想象,发展非空置的地皮时,延宕有多严重,所有这些都会抬高物业的成本。房策要成功,降低交易成本至关重要,外地的房策很少兼顾物业发展成本,但在香港是成功与否的一个决定性因素。

 

在香港讲到楼价高,就会归咎于缺乏地皮,这可是天大的错觉,新加坡已开发的地皮超过90%,香港还不到25%。规划加规管,令香港多数的土地要么无法开发,要么面对长时间的延宕,开发时成败难料。

 

其实,有很多方法可以降低规管成本,当中最大胆的是撤销土地的分区计划(zoning),不再硬性规定只作农业、住宅、工业或商业用途。审批城规方案时,只着眼于发展密度,以免毗邻的土地因用途不同而互不兼容,但宜尽量缩窄这方面的限制;此外,可限定每年或每三至五年的发展数量。这听来很反传统,其实,香港一向有大量物业获准作混合用途,经济由制造业向服务业转型至今,并未发觉不协调。

 

次之是每年公布每块土地改变用途的补地价率,于一年内有效,这既可大大降低官民讨价还价的成本,也消除了公众对官商枱底交易的疑虑。

 

政府会否因而少收地价?这又并非必然,因为加快了交易过程、促使官民达成协议,政府即使真的少收,公众也会因为交易成本较低、发展加快、降低了贪污的可能而得益,而且省下的资源也是回归社会。当局近年一直被指摘「利益输送」,这是由于所称「利益」只惠及少数人,是经济学所谓有选择性的财富转移。我的建议则是向全民的非歧视性转移,让七百万人利益均沾,均等受惠。

 

需求的因素

 

长远来说,房屋需求的关键在于经济和人口的增长,其中经济成长最重要的政策变量是人力资源投资(包括教育和医疗)和降低发展的交易成本,人口增长的相关变数则是移民政策和新户口形成的社会力量。这些变量大都有办法估计,但有些变量会受其他政策会否落实及何时落实所影响。

 

对新建单位的需求视乎新户口形成的快慢,很难预测,例如子女搬离父母自立是早还是晚,就视乎公私新楼的供应,供应紧张时会推迟离巢。故要估计新户口的增长速度,反过来又视乎房屋单位的供求,即使以近期的走势也无法准确预测今后新户口形成的快慢。各种因素交叉影响,要了解其单独的作用并不容易。

 

新户口形成的因素尤其值得探讨,这通常来自离开父母自立的下一代。但正如上述,子女会否搬离父母、何时搬离涉及很多考虑。再说,子女迁出后,父母的单位又将何去何从?答案是,这视乎父母住公楼还是私楼。

 

公楼租户为了保住单位,只有一种可能:子女迁出而父母留守。但私楼有三种可能:父母迁出而子女留下,或者倒过来,又或者上下两代都迁出另觅居所,包括两代同住或分开住。「成家」是人生必经之途,由于对房屋的需求改变,这直接影响到各类私楼和居住期的供求,但公楼住户只有一种选择。

 

环顾全球,今天不少年轻的私楼业主由父母代付首期,这笔钱可能来自父母单位的二次按揭。虽然置业被视为保本增值、在社会上晋升的重要渠道,但香港的公楼户无从按揭,限制了住户下一代置业的机会。

 

公营房屋住户的下一代由于选择较少,近年纷纷单独申请公营房屋。【表】中显示,2007-12年间,公屋轮候册上的「非长者一人申请者」由35%增至47%;其中未满三十岁的申请者更由13%增至24%,增加了一半;非独居的申请者由67%增至85%;其中未满三十岁的非独居申请者92%与父母同住,具有高等教育学历的比例由2009年的37%增至2012年的55%。

 

公屋轮候册上「非长者一人申请者」的特点

2007 2008 2009 2010 2011 2012
轮候册上的非长者申请者 35% 35% 38% 40% 42% 47%
未满30岁 13% 13% 14% 16% 19% 24%
满30岁 22% 22% 24% 24% 23% 23%
非独居 67% 61% 71% 77% 86% 85%
与父母同住 79% 81%
未满30岁 93% 92%
满30岁 58% 65%
高等教育 21% 23% 33% 34%
未满30岁 37% 40% 53% 55%
满30岁 7% 7% 11% 12%
固定结构的私楼 53% 54% 53% 51% 48% 45%
出租公屋 28% 28% 31% 27% 28% 29%
资助的出售单位 14% 11% 12% 18% 21% 23%

数据源:房屋委员会资助房屋小组委员会备忘录,Survey on Waiting List Applicants for Public Rental Housing 2012, 8 October 2012

 

同样在2007-12年内,轮候册上住在私楼的非长者一人申请者由53%跌到45%;但住在资助出售单位的申请者由14%增至23%,私楼与公楼的申请者此消彼长。

 

由于公楼住户不享有住处的升值,社会上公楼比重大的话,会减少下一代向上流动的机会,长远来说更会分化社会,香港的下一代惟有希望政府加以援手。如果当初居屋不是只出售一半业权,住户也就可以藉按揭单位来帮助子女置业。

 

需求与市场均衡

 

房屋需求最难预测的因素是外来的买家和商业周期。香港是开放的城市,外来因素举足轻重,例如本港楼价高时,部分需求会越境转向深圳。此外,另一种需求是跨境的家庭团聚,万计的港人每天过境上班上学,降低规管屏障的话(例如放宽北迁港人享用本港福利的限制),相信会有更多港人仿效。

 

这也就带出了一个问题:制订房策时,能否把香港当作「城邦」?而这也提醒了我们,为特区作规划时要拓阔视野,将所有相关的政策融为一体,务求首尾一致。

 

此外,近年低息刺激楼价,引来内地买家。外来需求主要由商业周期带动,难以预测,而且多属投资而非消费,为此作独立预测并不可行,而且很可能与商业周期的效应并无分别,例如回归之初的亚洲金融危机和2008年底的金融海啸。

 

就房屋需求的长远变化,最难测的是市场短期波动的影响,有些波动可能长达几年。另一个复杂的因素是,政治要求通常要求加快房屋供应,但落成新楼要好几年,最怕到时需求逆转,反过来令供应更恶化,以致本应对抗商业周期的政策反而助长了周期!此时民众惊呼:地产泡沫爆破!舆论矛头必指向政客和银行。

 

当需求波动、供应长期滞后时,楼价难免不时大起大落。在市场寻求供求平衡的过程中,这类起落份属必要,周期性的波动是物业市场的本性,没有一种房策可以避免。

 

为了在需求上升时可随时增加供应,反之亦然,不少论者建议成立大型的土地储备。问题是,事前很难知道需求何时会上升,要事发后、而且必然是在楼价开始攀升后才知道。但楼价上升时,决策者通常看不准是短期的波动,还是「永久」性升市之始。去请教经济学者和商界的话,这些学者商家又可能建议政府继续观察,等迹象更明确时才出招。

 

及至楼市升势无人不知时,再来出招已太迟。政客至此别无选择,只好顺应民意,选民怎么说、怎么好。万一市场在其后的几年内崩溃,他就会以白武士的形象再次现身,拯救市民于水火之中。

 

只要看回归前后政府这方面的败绩,就知道预测房屋需求有多难。九七前港督尤德、布政司钟逸杰、港督卫奕信建屋达标,但赶不上飙升的需求。

 

回归后的首任特首董建华建屋也达标,但楼市遭亚洲金融危机冲垮,反过来变成供应过剩。接任的曾荫权并无房策,也就没有达目标问题,但眼看需求飙升而袖手旁观,备受责难。撇开褒贬,这正正说明了建屋要恰到好处,实在相当困难。

 

政治现实

 

香港由政府提供土地和建屋,故不但要看得准后市,换届时还要有延续性。这在英治下问题不大,因为没有政治性的选举,但引入直选后,公众对政策长期延续性的看法增添了变量。

 

今天的房策不像当年,确保能跨届延续。这与政府的公信力和魄力无关,而是因为政制仍在演变,不像当年可以说得准。政策不确定,市场的不确定性也就相应增加。

 

市场若起落无常,房策要怎样才够审慎,而又能满足市民对私楼的需求,赢得公众的支持?

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