(本文于二零一三年五月二十二日载于信报财经新闻)

 

当今之世虽无敢说不愿扶贫的社会,但扶贫有成的实在也不多见。历来最致力于扶贫的当政者,首推1963年至1969年在位的美国总统约翰逊(Lyndon Johnson),他为重整美国社会而推出的「大社会」计划(Great Society Programs),终极目标在于扶贫,并创建公平社会。

 

半个世纪之后,大部分观察者都认为「大社会」计划成效有限,甚至彻底失败。已故管理学泰斗德鲁克(Peter Drucker)认为计划注定失败,而大部分政府扶贫无功各有因由,原因之一是公共服务太多,早已应接不暇。在他眼中,扶贫计划除了徒添开支以外,根本起不到作用。

 

要扶贫计划真正发挥效用,非精选一流人才竭尽所能、专心致志莫办。由于顶尖人才向来难求,以扶贫为目标的社会保障计划只能逐一推行。Arthur Altmeyer有「美国社会保障计划之父」之称,David Lilienthal则为大萧条时代过后美国社企「田纳西河谷管理局」(Tennessee Valley Authority)的掌舵人,两位在推行社会保障计划方面卓然有成;德鲁克认同两位的意见,就是无论何时何地,精英罕有,所以最多只能推行一项重大社会计划。不过,在约翰逊总统短短四年任内,美国对外在打越战,对内则试图推行好几项社会计划。

 

扶贫关键化整为零

 

德鲁克的管理智慧确实值得参考。香港若要认真开展扶贫,必须明确界定贫穷问题所在,从而对症下药。目前不乏声称亟欲扶贫的政客和利益团体,既各自倡议少数项目,也对彼此理念相同的项目加以支持;若以为接纳此等倡议项目即能解民困,就未免大错特错。

 

政府自然偏向从中挑选大部分项目,逐一提供若干财政支持;由此政府投放巨额的资助,可宣称已通过大幅拨款竭力扶贫。政府若只求收一时之效的话,这种做法在政治上固属明智之举,但就扶贫而言,就注定失败。

 

扶贫任务若非如此艰巨,也就不待今天,早应得以化解。我在下文将集中探讨贫穷问题和扶贫之道,下周在此系列的第二章将进一步分析较完整的扶贫策略。

 

有关贫穷课题的研究汗牛充栋,即使只取其中一小部分,也教人穷毕生之力亦难以读完。不少有关研究都以致贫原因为重点,而一如所料,个中原因不一而足,随之引起种种针对贫穷成因而设的援助计划。香港大学一位同事就曾告诉我,他近期发现政府提供的福利计划,总数达221项之多,其中难免作用重迭。由于政府已推行的计划绝少停办,计划数量只会有增无减。

 

迭床架屋事倍功半

 

计划愈来愈多,福利重迭的情况自会加剧;而减少重迭之举,则会引致监管上多生枝节,令官僚体制更添繁文缛节,成本随之上升,其中行政及监管费用占计划所获拨款的比重也会日增,以致受惠者实际所得资助反变削减。

 

扶贫计划取向不外预防、治理、补救三方面,例如促进工作场所安全的计划针对减低因工伤致残的意外,从而「预防」工人家庭陷于贫困;教育津贴计划有助穷等人家增加本来未能获取的人力资本,因而具有「治理」作用;至于开支津贴计划,则为无法负担昂贵房租及医疗开支的家庭提供「补救」支持。

 

上述三种取向各有重点,既有只收一时之效,亦有日久(甚或须等到下一代)才能看见功效。着眼短期效果的政府当然无意耐心寻求长远方案,可惜往绩证明,不断推陈出新,并不保证就能得到更好效果。

 

月入扶贫功败垂成

 

基于以上背景,不少经济学家都认同标榜利伯维尔场的经济学家佛利民(Milton Friedman)所建议的负所得税(negative income tax)计划,认为其成本效益远胜于现代社会中各种作用重迭的政府扶贫计划;即使经常在其他政策议题上与佛利民意见相左的经济学家,例如Paul Samuelson、Robert Solow、James Tobin,都公开表态支持负所得税的建议。

 

负所得税计划虽然同时包含预防与治理元素,但基本上属补救性质,方法是以月入形式向贫者提供经济援助,旨在通过税收资助方式来保障所有人起码有最低收入。假设基于社会共识,政府订出最低收入为每人每月5000元,假使一个四口之家并无任何收入,即每月可获20000元政府资助。

 

如果这个家庭后来另有收入的话,就须以其中一部分与政府的资助相抵。假设政府基于社会共识,将家庭收入相抵的比例定为50%;除自住物业外,来自家庭所有资产的收入均应视作收入的一部分。

 

假使该家庭每月总收入为10000元,政府就会将此数的50%从本来应得的资助中扣除,而每月发放15000元收入资助。算式如下:

 

10000元(该家庭每月赚取的收入)+15000元(政府收入资助)

= 25000元(家庭每月总收入)

 

从【表】中可见,不同收入家庭可获的政府收入资助及家庭总收入的四个例子。若四口之家所赚收入月达40000元,政府就会终止有关资助。

 

1:负所得税计划下家庭总收入及政府收入资助举例

 

家庭赚取收入 政府所提供收入资助 家庭总收入
$0元 $20,000元 $20,000元
$10,000元 $15,000元 $25,000元
$20,000元 $10,000元 $30,000元
$30,000元 $5,000元 $35,000元
$40,000元 $0元 $40,000元

 

佛利民等经济学家当然深知负所得税计划既有损工作意欲,亦会分薄社会整体资源,但仍作出此一建议,无非因为计划胜在简洁,行政成本亦低,因而优于各种作用重迭的扶贫计划。

 

此外,他们也认为作用重迭的扶贫计划严重浪费行政人力,况且在政府及非政府机构聘请大量人手管理这类计划实有欠效率。若能将有关人力资源投放于其他经济活动中,当有助于开拓资源,而收直接扶贫之效,可说殊途同归。

 

虽然广受经济学家支持,但负所得税计划始终未能在美国落实。令人奇怪的是,纵然经济学家不以为然,但计划有损工作意欲这一点却被援引为计划不宜采纳的主要理据;部分观察家认为,这是为数众多的社会服务提供商有感于受到威胁而反对的借口。

 

全民保障  税重难耐

 

美国其后推出「赚取所得税抵免」(earned income tax credit)计划,其实是把负所得税改头换面。这项计划基本上与负所得税大同小异,不过只为有赚取收入者而设,亦即计划参加者必须就业才可获资助。此计划把那些亟须援助例如成员包括年幼子女、主妇和退休长者的家庭都摒诸门外,其不足之处显而易见。

 

须经入息审查的高龄津贴,其原则亦与负所得税建议颇相类似,分别只在于其对象多为已退休而无入息的长者(但不包括拥有资产入息者)。全民退休保障计划人人受惠,而非专以贫者为对象,作为扶贫措施未免浪费资源。基于通过税收资助,这种保障计划当然可以发挥社会财富重新分配的作用;以税务措施重新分配全民财富,是变相由纳税人出资赞助,非纳税人则坐享其成,其「打击工作意欲」的效应不言而喻。

 

经济学上早有定论:税率愈高,打击工作意欲的效应亦会愈强;经济扭曲程度愈大,可供分享的经济资源则愈少。若税率不断提高,所蒙受的经济损失亦会随之以指数式(exponential)激增,例如一旦税率倍增,社会的经济损失就会超过一倍,亦即指数式递增。

 

全民退休保障所需的资助款项,将远远高于须经入息审查的高龄津贴。全民保障惠及更多人,但依计划施行则其中有太多受惠者并非穷人,且会因人数激增而涉及较高税率,税率大增在打击工作意欲及扭曲经济两方面的效应均会远较现况严重。凡此种种,均导致可供分享的资源大大削减,这亦正是全民退休保障的最坏影响,实在叫人质疑所谓「全民退休保障」的好处从何说起!

 

社会包袱  亟待改革

 

值得注意的是,负所得税虽然旨在避免社会依赖作用重迭的社会计划以扶贫,但其用意却不在取代各种计划。各项治理或预防式扶贫计划始终会有一定需求,有关计划往往须持续运作,以待日久生效。事实上,在不少社会中,房屋、教育、医疗等方面的扶贫开支,亦难以悉数靠负所得税计划资助。

 

虽有经济学家建议通过房屋券、教育券、医疗券方式来补贴贫者的购买力,但可惜此等服务在香港的资助方式,主要以服务机构而非个别受助者为对象,以致人人都以同样资助额享有此等服务。

 

香港的社会服务资助模式其实是历史的产物,由于人人受惠,而非针对贫困人士而设,以致需求量大。要满足如此庞大需求必然大费公帑,且难免以轮候分配的方式提供,服务自然长期供不应求,久而久之,不满情绪充斥成为挥之不去的政治争拗议题。

 

社会服务改革既然容易引起政治分歧,也就难以成事。随着社会需求日增,此等社会服务亦势将在未来数十年间成为日益沉重的社会包袱。由于各项社会服务的受助比例续见提高,社会上可供分享的经济资源只会加速萎缩,而此等社会服务对整体社会构成的压力自然有增无已。

 

负所得税既有效率而成本又较低,实在是香港处理贫穷问题的理想方案。政府又可在实施方案的同时取得政治支持,从而就改革社会保障计划的棘手议题展开讨论,寻求以崭新的资助模式推行可持续发展的社会服务计划。

 

香港由于经济上有别于澳门,根本无法每年派钱作为全民收入资助。事实上,澳门的派钱方案亦有欠理想,因为即使经济上足以负担派钱开支,当地毕竟缺乏扶贫计划,而贫者总不可能单靠政府派钱就能改善生计。

 

目标明确的扶贫计划,对任何社会都至关重要,也是在经济上唯一可以持续的长远方案。要在政治上获得支持,经济上可持续的方案必不可少,因此扶贫不应但求收一时之效,而须着眼于长远方案。

 

我在下周将探讨一个经济上可持续的社会服务计划资助及筹办架构。此一架构将可与负所得税计划相辅相成,提供政经两方面均可持续的短期及长远扶贫方案。

 

扶贫探索.之一

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