王于渐

这是我所写十篇有关香港深层次矛盾文章的第四篇,这篇和第五篇集中谈房屋和住宅物业。郭伯伟和麦理浩政策的深层次矛盾、所留下的传统,在房屋问题上最为显著。

年来由于负利率和私营楼宇涨价,不少中产人士难以置业,力促政府复建供中产购买的「居者有其屋」(简称「居屋」或HOS)。政府不得不要求房屋协会(简称「房协」或HS)透过先租后买的「置安心」资助房屋计划,为全家月入低于三万九千元的家庭或个人月入低于二万三千元的市民合共提供五千个单位;租住了五年后,用户接着有两年时间做决定,看看是否买下所住的单位或其他单位,选择购买的话,此前五年累计租金的半数会计算在售价里。

与此前政府房屋计划不同的是,「置安心」为置业者提供财务资助,而不是由政府兴建公营房屋。

五大原因 热中置业

香港1970年代以来的房屋政策主要见于四个政策,成效见  表一

政府在1972年推出「十年建屋计划」,并为此成立房屋委员会(简称「房委会」或HA),希望在十年内新建五十三个供租住的公共屋村和翻新十九个旧屋村,为一百八十万人提供居所。接着为了满足市民的置业期望,在1978年引入居屋计划、「私人参建居屋计划」(简称PSPS)和其他贷款计划。但最终只完成了一半的目标,合共新建了十八万个公营租住单位和二万三千个居屋单位,容纳了一百万人。

政府继而在1987年引入新的「长远房屋策略」,重点是兴建供购买的单位,以满足长远的需求;到了1996年,供租住和购买的政府资助单位分别有六十五万七千个和十九万九千个。但就如1972年的十年建屋计划,最后只落成了一半的单位。

1997年下半年回归后,行政长官董建华推出新的「十年建屋计划」,每年至少落成八万五千个单位,其中公营房屋占五万个,希望到了2006年,至少七成市民拥有自置的居所,并且将租住公屋的轮候期缩短到三年。同年12月,政府宣布「租者置其屋计划」(简称「租置计划」或TPS),让至少二十五万个公屋家庭以可负担的价钱买下租住的单位。

这个「七成市民自置居所」的回归年愿景,相信回归前的港督麦理浩也会赞成。董建华希望主要由公共部门提供这些单位,辅以TPS;在强势领导下,这次与此前的同类计划不同,公共部门建屋如火如荼,进度贴近预定的目标。房委会后来的短桩丑闻,会否因为期内赶工所致?

但97宏图碰上香港有史以来最恶劣的经济衰退和通缩,被迫叫停;2000年中,政府设立「公营房屋架构检讨委员会」,另谋出路。委员会其后发表的报告成为新的政策方向,认为公共资源应:一、专注于低收入家庭而非中等收入家庭的需要;二、更多在财务上直接资助而不是由政府兴建单位。

这也就与1970年代以来主导房屋发展的麦理浩福利社会分道扬镳,也不再提「七成市民自置居所」的97大略;为免与私楼重叠、确保市场稳定,同时叫停居屋和租置计划。直接资助低收入家庭的建议其后没有跟进,但缩短公屋轮候时间的承诺超标完成,现在一般只须轮候一至两年。

政府的决策方式近年饱受非议,但相对其他领域,房屋政策较容易找到对策,而且无论即时还是长期,对社会都大有裨益。以下试抛砖引玉,下周再分析个中的成本和效益。

港人热中置业。回看三十年的经验,市民深信,楼价虽然上落极大,但未来总会上升,年轻不置业,老大徒伤悲。这种心理是多个因素造成的。

首先,区内经济发展迅速。不论是投资还是作为地位象征,香港物业有外来的需求,

第二,保育意识提高后,地产发展难度加大,审批不易,施工延宕;供应放慢,楼价自然上升。

第三,虽然并非人人都确信香港经济继续繁荣,但其发展潜力仍大,可望地产价格水涨船高。

第四,由于低税率、有限政府和平衡预算的郭伯伟传统,任何有损物业价格的政策都可能触发系统性的后果,以银行业为什。

第五,过半(53.4%​​)本地家庭拥有自置居所,任何可能令楼价暴跌的建议都不会受欢迎。

年轻一代 置业艰难

年来由于楼价急升、低名义利率、负实际利率、低失业率,市民再度急于自置居所。但目前的买楼热与1980年代中期有一个关键的差别,这就是家庭的经济状况。当时经济刚开始由制造业转向服务业,中等家庭收入急升,而且预期向好,市民深信只要假以时日,个人的经济状况总会超越楼价升幅。

但今天,物业市况虽然与当年相同,但中等家庭不敢寄望收入能够超越楼价升幅。原因是经济早已完成转型,中等​​收入的人士难望大幅加薪,反过来,眼看楼价升势不止,日渐忧心什至绝望;对于耐心等候、先租后买的市场高论,他们置若罔闻,甚至当作风凉话。

去年9月,花旗银行在港访问了一千零六十三名年满十八岁的市民。约有八成十八至二十九岁的受访者说,要父母帮忙才能凑够置业首期。相比之下,六十岁以​​上的家庭初次买楼时,只有一成要父母帮忙。这些发现并不稀奇,老一辈首次买楼时,经济腾飞,但楼价升幅还未快过收入。

由于楼价近年升幅快过收入,香港的年轻一代无力在市内置业。换了其他城市,还可以先在楼价较低的市郊置业,再逐步搬近城市或者细楼换大楼,发展商也会在近郊为年轻的家庭兴建新住宅。但香港缺乏腹地,近年土地和新楼的供应给楼价升幅抛离,不少人连偏远地区的楼价都无法负担。

一些家境富裕的年轻人获父母资助,得以在市区置业;由于负实际利率和通胀重燃,已有楼的家庭往往可以为物业进行「二按」,用所得贷款帮子女买楼。以我的观察,近年新楼的本地买家大多是本来有楼的家庭。换言之,就物业来说,财富朝有楼者集中,无楼者日渐被抛离,这个社群肯定不好受。

每逢楼价飙升令公众不安,各地政府的惯技是打击炒卖,这无疑在一定时间内可压低楼价,但无法消除楼价飙升的源头——求过于供。为防资产泡沫,有时候难免打击炒卖,但惟有杠杆率太高时,资产泡沫方构成威胁,而不应压制一般的求过于供。想压低杠杆率,可从银行按揭入手;应付求过于供则只有两个途径:增加住宅供应或资助无楼者。

有楼家庭 更上层楼

政府最近宣称,今后数年批出的土地可提供三至四万个住宅单位,此外透过兴建租住的公屋,还会在2011-12年度和2012-13年度分别提供一万一千二百个和一万六千七百个单位。算盘是否打得响,这些单位推出时市况如何,目前很难预计;但想从供应入手来应对商业周期,通常是瞎子摸象。政府2002年的《检讨报告》已认识到这个问题,这次即使侥幸,也难保下次应付得法。

「置安心」计划直接资助合资格的置业者,符合政府2002年《检讨报告》用财务资助代替建屋的建议;但资助中等收入而不是低收入人士,并非《检讨报告》的原意。

政府真有必要满足中产的置业期望——也就是1997年提出的七成市民自置居所吗?若此,又是否需要复建居屋,延续麦理浩的传统,还是说透过其他途径?

上次地产兴衰见于1997年,重创很多中等收入的家庭,但有些家庭熬过去,其后否极泰来。目前这次兴衰有可能使上次的幸存者更上层楼,但无楼者恐怕很难得益。若此,社会将更为分化。

置业向来被视为保障储蓄、积聚财富的手段,但这次无楼者恐怕用不上,惟有楼者方得享世代之间的向上流动。事到如今,必须实事求是,扩大置业者占人口的比例,让无楼者也能分享到经济成果,但这无法靠增加土地、兴建住宅、「置安心」这类办法来达成。

2010年底全港的住宅单位,私楼约占一百二十四万(占52%)个,公营部门建造的有一百一十四万(占48%)个;就本地家庭来说,住在自置私楼的占37.5%、16.8%租住私楼、31.1%租住资助的公屋、15.9%住在自置的资助公营房屋。

据报有三十二万零四十七户、也就是15.9%的本地家庭拥有居屋。过去这三十年,居屋按当时市价折让大约14至60%出售,其中大多数单位的折扣在30至45%之间。这些单位其后在公开市场(并非只限于合资格人士购买的「居屋二手市场」)转手时,业主要对房委会补缴当初买入单位时的折让差价。但差价按业主对房委会缴款时的市价计算,并非当初向房委会买下单位时的折让额;这也就让房委会而非业主享有居屋大部分在公开市场上的增值。

资助业主 十分有限

以此方式计算差价,也就是说,政府实际上仍手持居屋的部分业权。 「业主」其实只获得单位无期限的使用权,以及其后缴交更多费用以买下单位全部业权的选择权;这与私楼大有分别,显得有违常规。私楼业主将物业按给银行以贷款,数目相当于楼价减去首期,这笔贷款按买入价计算,在整个还款期内不变;但居屋按市场计算差价,令业主被牵住鼻子走。

居屋面世三十年以来,有六万四千六百六十八个单位、也就是20%补了差价。换言之,还有二十五万五千三百七十九个单位、亦即80%尚未在公开市场出售;转手率奇低,完全是计价方式造成的。不论以任何标准衡量,居屋对业主的资助其实十分有限。

居屋条款不让业主有诱因在公开市场上出售,反过来也就难以回收差价。居屋持有得太久不利市场流通,是时候检讨政策。差价应固定在居屋首次卖给业主时,业主住满五年后,只要缴付这个差价,就有权在公开市场自由出售,这才是「三赢」政策。

第一,房委会可以更快地回收更多的差价;第二,这样计算差价对业主较为有利,因为打从第一天买入居屋,就知道欠政府多少钱,这相当于由政府提供免息贷款,在指定的年期届满前必须清还,比较接近私营按揭的做法;第三,目前的二十五万五千三百七十九个居屋单位,即使只有2%即时在公开市场放售,有意置业的市民也就毋须再等三年,待「置安心」单位落成才能入伙。

业权难定 何以重建

操作上,由于居屋当初的售价和折让价都是一清二楚,这项安排很快就可以启动。但土地资源弥足珍贵,政府会否被指免费奉送给业主?我不以为然。这些土地既已兴建了居屋,也就无法作其他用途,打从业主买下居屋那天,就应视为已售出的地皮。此外,第一批居屋已存在三十年,再过十至二十年就要重建;如果随便一栋居屋的单位大都未补差价,业权难以界定,又怎能就重建达成协议?

我相信,「置安心」单位应按买家承租日来定价。楼价如果不从一开始就固定下来,入住头五年内,万一升破租户的购买力,期满时租户将势成骑虎。若到时多数租户无法买下单位,计划也就落空;即使能重订契约,对有关各方都不好。

此外,应恢复公屋租置计划。 1998年,政府本来打算十年内出售二十五万个单位;2002年叫停之前,列入租置计划的公屋单位有十八万三千四百零八个,其中十一万七千一百三十七个成功售予租户,但至今只有六百四十一个租置单位补了差价,不到TPS总数的0.5%。

一如上述的居屋,租置公屋的差价应按单位初次对业主出售时计算,从而增加公开市场上租置单位的供应,满足想「上车」的市民。由于业主确知要补多少差价,计价的办法又较为有利,余下的六万六千二百七十一个单位,部分可望较快卖出。这一来,也就有更多租住单位可列入计划,卖完原定目标的二十五万个单位。

上述建议毋须更改现行安排即可推行,唯一的改动是,将差价按房委会起初对用户提供单位时的原价计算。至于「置安心」单位也应该将用户租住五年后选择购买时的定价,按合资格用户起租时的市价计算。这在操作上工夫最少、容易调整,可随时上马,且不影响房委会和房协的建屋工程。

更重要的是,这做法好处极大,为僵硬的麦理浩传统松绑之余,借助市场,在最短的时间内让市民得以置业,不妨碍政府其他的工作。一切顺利的话,甚至能很快地收回居屋等公营房屋的差价。

「深层次结构性矛盾」系列.十之四

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