(本文于二零一三年九月四日载于信报财经新闻)

 

解决本地住屋需求,是现届政府的核心政策纲领。政府现正忙于筹备相关的具体策略,以开发土地和增加房屋供应。香港楼价所以一直高企,其中一大原因在于土地规划和房屋规管缺乏弹性,诸多掣肘,以致无论觅地兴建公共房屋抑或私人楼宇,均甚费时和昂贵,而且困难重重。

 

由于公营及私营工业用地同受僵硬的规管,要更改用途或拆卸重建殊不易为。至于公共房屋,包括出租公屋及「居者有其屋计划」更为僵化,所有已分配的单位,即使住户无意继续住下去,亦难以供其他人使用;部分住户因而任由单位空置,或暗中让他人入住。由此可见,单位缺乏流通性正是公营房屋政策低效而不公的死穴。

 

二手居屋 其来有自

 

居屋单位虽然一向可在公开市场自由买卖,但却须符合两项规定:一、起初转售年限为十年,1999年6月减为五年,2005年再减至两年;二、1982年5月之前,所有居屋单位均可毋须补地价而自由买卖,但此后自从居屋第3B期开始,凡居屋业主均须按照新规定,向房屋委员会缴交曾获政府津贴的地价,才可出售单位。

 

新规定大大有损居屋业主公开出售单位的意欲,形成居屋单位交投备受压力。我估计每年转手的居屋单位,占居屋总数不足1%;近年地价因私楼楼价而上扬,补地价数额随地价大增,令居屋以至「租者置其屋计划」(简称「租置」)业主均望而却步。公营房屋单位缺乏流通性,无疑由于补地价过高所致。

 

一直以来,房委会都藉补地价以操控公营房屋单位。但凡经济学者都知道,关税与配额均足以窒碍国际贸易,而定下零配额、甚或把关税率订为一万倍,更会瘫痪国际贸易。

 

1997年,政府推出促进公营房屋单位流通性的措施,二手居屋市场随之而生,但买卖限制颇多。可免补地价购买居屋者包括:一、公屋租户(合资格购买一手居屋的绿表申请者亦以此类为主);二、正在轮候出租公屋的绿表申请者;三、居屋业主。至于以白表申请新建居屋的私人楼宇住户,则不得购买二手居屋,除非先为有关单位补地价;换言之,只可通过公开市场购买二手居屋。

 

政府主导 市场竞争

 

居屋二手市场形成之后一直沉寂,每年交投量甚低。自从1997年以来,免补地价二手居屋单位总成交量为33840宗,占每年二手居屋市场单位总数0.8%以下。政府开放居屋二手市场以促进单位流通性,以鼓励公屋租户购买居屋,把原本租住的单位交还房委会,从而解封「死锁」的公屋资源。可惜不少公屋富户不愿放弃原有单位,新措施未能发挥预期效用。

问题在于房委会只顾促进公营房屋的「内部」流通性;我特别强调「内部」一词,因为有关措施只着眼于房委会内部的关注。在有意缩短轮候册申请人的轮候期的同时,房委会更一心要维持其公营房屋发展商兼大业主的身份,是以任何变革均会以「不得动摇其主导地位」为前提。

 

房委会并不热中于促进公营与私营房屋单位互相流通,反而以高昂补地价的手段严加限制;房委会视居屋二手市场为回收出租公屋单位的机制。碍于其线性思维逻辑,在房委会眼中,住户优化居住条件只能拾级而上:由公屋进而为居屋,再搬进私人楼宇;若过程进度受阻,房委会就会随时略施援手,但不会改变公私营房屋界别的分野,也不会改变房委会对住户改善居住环境的线性思维。只要居屋二手市场与公开市场分家,就不会对现存制度构成任何威胁。

 

居屋二手市场基本上只是保护主义色彩略为淡化的措施,旨在防止公屋单位落入私人市场。一向从事国际贸易惯例及政策研究的经济学家,对此措施自然不会陌生——补地价好比高关税,虽然存在,但部分合资格者却可获减免。

 

局部开放 二手市场

 

居屋二手市场的主要买家为绿表申请人和公开市场买家,前者购买单位时不必补地价,后者则须补地价;近期政府批准第三类买家,在新安排下,每年有五千名白表申请人可免补地价购买二手居屋。

 

此举可算有助于放宽公屋与私楼之间的重重规限,目的在于使居屋二手市场复苏,并且协助更多私楼租户成为居屋业主。无奈居屋及私楼的小型单位楼价日渐飙升,于是惹来政府助长楼市炒风的批评。其实批评未免无的放矢,价格若不提升,又如何活化市场?问题反而是:居屋单位成交价可否反映真实市价?新措施带来额外成交,其价格讯号的质素又有多高?

 

要找出居屋的真正市价,可先考虑居屋单位的供求情况。根据2011至2012年度资料,居屋二手市场上有261509个尚未补地价的单位可供买卖。虽然难以准确掌握合资格的白表申请人数目,但鉴于家庭月入限额为四万元,而个人月入限额为两万元,以及资产限制,相信为数不少;2012年白表申请实际数字据报为66000。

 

居屋单位的实际成交市价,取决于白表申请人与居屋单位业主之间是否能「各得其所、配对成功」。单位能否受到青睐,须视乎单位地点、面积、质素是否合乎买家的个别要求。既然白表申请者数量如此庞大,其中总会有人为购得心头好而不惜付出高价。

 

白表居屋 定价准则

 

不过,二手居屋单位卖家愿意接受的最低售价又是多少?要找到答案也不困难。除非卖家对原有单位情有独钟,否则只要售价足以令其在私人市场买到相若单位,自然乐于出售;相若单位是否位于同一地区尚在其次。换言之,买家须付出接近私人市场的楼价,才能买到有关居屋单位。

 

若情况确实如此,为何准白表买家不直接购买私楼单位?政府这项计划难道并非协助无力负担私楼者购买较为廉宜的居屋单位?否则何苦大费周章?私楼租户又为何会愿意付出私楼售价相若的价钱来购买尚未补地价的居屋?

 

居屋二手市场所以能够发挥作用,关键在于有特别要求的买卖双方能各得其所。举例来说,薄扶林区某居屋单位业主经常前往深圳,探望居于当地的儿子一家,为便于往返深港两地,于是有意迁居天水围。他的居屋单位未补地价,未能在新界西北地区购买私楼;除此之外,亦别无选择。

 

假设另有居于香港仔的合资格白表准买家,只会考虑迁居至邻近地区,若他有足够经济能力购买天水围的私楼,就有望与薄扶林那位业主一拍即合,协助卖家售出薄扶林的居屋单位,而在天水围购买私楼。加入五千个白表申请人的目的,正在于为同类卖买双方穿针引线。让各有特别要求的双方各取所需,正是市场及自愿交易的妙处。

 

归根究底,这类买卖的成交价,就是居屋单位业主所愿接受的售价。卖家总得要有容身之所,自然采用以单位换单位的方式,所定居屋售价须足以让他在私人市场购买相若单位;相对而言,买家必须有能力负担相若私楼的楼价。居屋单位的市价,实取决于私人市场大致相若单位的售价,而价钱又为有关居屋单位卖家所接受。

 

从卖家角度出发,自然宁愿把居屋单位售予白表申请人,而非在公开市场求售,因为前者不须补地价。在公开市场售出的居屋单位向来不多,原因正在于补地价高昂。居屋单位卖家若在公开市场售出物业后要补地价,往往无力负担私人市场的相若单位。

 

以居屋卖家在公开市场可得扣除补地价的售楼价钱为标准,白表买家若愿意付出高于此数,即有机会购得所需居屋单位,出价必须足以令卖家在市场上另购单位。一买一卖,若能「各得其所、配对成功」,双方自会乐于出价、接受,促成交易。由此可见,居屋单位的成交价加上补地价的最终楼价,或会高于将此单位视作公开市场上私楼的售价。

 

至于居屋单位成交价是否真正市价的问题,所谓市价,无非是买卖双方「你情我愿」的成交价,实为政府但求容许部分合资格者入市居屋,而刻意网开一面的措施。此等成交价,纯属有特殊需要的买卖双方「巧合地配对成功」的结果。有鉴于此,交投一贯淡静的现象就不难理解。

 

撤除门禁 扩大供应

 

居屋市场的开放措施,开创了前所未有的买卖机会,但市场需求有多大则不得而知。当局把白表申请者数目限于五千的水平,其实市场潜力仍未充分发挥。若能撤销限制,买卖双方「各得其所、配对成功」的成交量就可望有所增加;白表申请者数目出现变化,对成交价只会影响甚微。居屋单位成交价将与卖家所愿接受的相若私楼楼价看齐。至于实际成交价,则视乎个别买卖双方的特定需要而定。

 

毫无疑问,居屋二手市场的楼价将会上升,但预期单位供应量于今后多年内维持不变。2011至2012年度,可供转手的未补地价公营单位总数为378646个,其中包括261509个居屋单位,以及117137个租置单位(见【表】)。新居屋单位尚待兴建,未来数年的供应量难望增加;在供应量固定而又有限的形势下,供不应求现象势将加剧。

 

1998/99年度至2011/12年度免补地价二手居屋单位估计供应数字 

 

年度 总计 居屋/
私人机构参建居屋计划/
可租可买计划/
重建置业计划/
住宅发售
租置计划 售出两年至五年单位 售出五年以上单位
1998/99 178,708 178,708 0 25,563* 153,145
2000/01 231,301 211,494 19,807 69,067 162,234
2002/03 322,052 264,184 57,868 129,607 192,445
2004/05 357,847 267,238 90,609 96,966 260,881
2006/07 353,825 258,845 94,980 23,528 330,297
2008/09 371,144 258,695 112,449 25,848 345,296
2010/11 377,020 261,709 115,311 24,545 352,475
2011/12 378,646 261,509 117,137 14,466

 

注:*1999年以前为售出三年至五年的单位数量

数据源:香港房屋委员会、香港房屋协会

 

 

综观上述情况,我认为特区政府应考虑进一步放宽居屋市场:(一)撤销五千个白表申请者限额;(二)设法减低居屋及租置单位的补地价;(三)再复推曾于2000年开始停办的租置计划,从而提高居屋二手市场的供应量。

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