(本文于二零一四年一月二十九日载于信报财经新闻)

 

行政长官2014年《施政报告》中的重点措施是「低收入在职家庭津贴」,旨在为新订立的贫穷线以下(或近乎以下)的低收入在职家庭提供收入补助。根据报告所言,政府估计每年涉及的开支约为30亿元,超过20万低收入家庭受惠,总人数共达71万,其中包括18万合资格儿童及青少年。

 

建议中的收入重新分配计划,与美国「赚取所得税抵免」计划(Earned Income Tax Credit Scheme)大同小异,后者取材自佛利民(Milton Friedman)提出的「负所得税」(negative income tax)(见1962年出版的《资本主义与自由》[Capitalism and Freedom]190至195页),加以优化而成。特区政府此一建议,旨在把资助额与工作时数挂钩,藉以纾缓收入重新分配的消极效应。至于实际成效如何,还须视乎计划细节,有关详情还待公布,我固然希望政府在制订计划的过程中,已征询经济学者的意见。

 

解决贫穷问题殊非易事,却至少可从两大层面入手,首先是处理贫穷直接造成的效应。贫者收入既低,所能负担的消费水平亦自然偏低,为贫者提供津贴,有助其提高消费,同时减轻贫穷的直接效应,亦即低消费水平。最有效的达标方法莫如以现金为本的收入重新分配政策,而非费时失事的实物资助方式。收入补贴应纯以收入水平、工作时数,以及家人数目为依据,而不涉其他因素。

 

其次是化解造成个人收入偏低的种种成因。这问题往往错综复杂,但归根究底,关键只系于生产力低;解决之道则关乎如何促进经济增长。本栏将连续两周分别探讨上述两个问题。

 

恻隐之心 扶贫之本

 

佛利民认为先处理第一个问题是明智之举。他认为贫穷是一种界外效应(externality)。在上世纪五十年代鄂哈特基金会(Earhart Foundation)举办的一项保守派学者会议上,佛利民首度提出贫者引致非贫者不快,因而产生负面界外效应的论点;他更向在座的保守派学者提问,会否乐见家门前有人饿死。

 

当时,「福利国家」(welfare state)概念备受推崇,被视为几乎可解决所有社会问题。人们觉得不靠政府而另觅解决方案的提议是匪夷所思,而学术界的立场亦倾向支持以收入重新分配方式扶贫。可惜半世纪下来,社会福利主义对减贫以至许多其他社会问题未起作用,只是时人对「社福国家」(social welfare state)种种令人失望的弊端不得而知。现今在累积半世纪的经验及研究成果之后,社福国家及相关政策对各类社会问题适得其反的负面作用,才逐渐为人所知晓。

 

佛利民的上述观点,固然可追溯至阿当史密斯(Adam Smith)在《道德情操论》(The Theory of Moral Sentiments)中所演绎的济贫扶弱、人间有情概念。善心乃人性特质,能驱使人对境遇较差者慷慨为怀。不过,善心终究有其限度,倾囊济世只有圣人才能办到,而世间上圣人也从来不多,但把自已部分资源用以济贫,在某程度上倒是人皆有之的意愿。

 

贫无分界 心有偏差

 

借助政府之力促成收入重新分配,正合乎佛利民倡议的观点,因为减贫过程中难免出现坐享其成的风气,单靠志愿私人善举并不足够;若只是某人行善济贫,纾缓了其他人所受负面界外效应的不快,令行善意欲下降,反会造成社会上缺乏善行的情况。

 

实际上,政府以征税方式达到收入重新分配,看来只顾及本地济贫,外地即使有贫苦不堪的境况,也不属其关注范围。不少发达国家拨作收入重新分配的资源,似亦远超调整一般人善心所受负面界外效应所需的程度。

 

再者,在本地社会扶贫不惜大洒金钱,对境外处于水深火热的贫民却一毛不拔,在道德上又理据何在?我认识的自由派朋友大都对此无甚表示,他们对援助外地赤贫民众的意欲确实较低;但本地社会相对繁荣,贫民的困苦程度相对较轻,他们却乐于以税务收入重新分配的方式加以扶助,有时甚至会对新移民采取敌视态度。

 

对收入重新分配表现过度雀跃,显然往往出于政治上的考虑,这一倾向在民粹主义高涨的民主阵营中尤其明显。政治总离不开以亲疏有别为出发点:与同路人分享政治权益,非我族类则拒诸门外;民主政治赋予公民以选举权,非公民即无从参与其事。在如此安排下,一种内向型的观念油然而生,与市场上经济交流的模式格格不入。香港在身份认同日趋内向的政体发展下,社会整体上对收入重新分配日益重视,可说是自然延伸而已。

 

惰性天生 不可不察

 

佛利民相信收入重新分配虽有其道理,但应有所节制,只限向无法自助、并非自作自受者伸出援手。以低收入在职家庭津贴形式施行的收入重新分配,宗旨应在避免衍生出社会福利国家,其中考虑因素有以下两点:

 

首先,收入重新分配所产生的「有碍工作意欲效应」(negative work incentive effect)可分两类:一是须缴付入息税而未能尽享劳动成果者,其工作意欲自然受挫;二是得享现金津贴者,其工作意欲亦会受损,因只享乐消费也可获取津贴。两种效应均会减低工作意欲,窒碍经济增长;至于令穷苦一群工作意欲减低,就更堪虞。

 

其次,税务收入因须承担收入重新分配措施所需开支,亦受到影响。历史一再展现收入重新分配若放任自流,既不利经济增长,也终会令减贫工作变得更困难。

 

有碍工作意欲的问题在发达国家的社会中尤其明显,由于较富裕阶层对逸乐日趋重视,促使劳动人口参与率下降。此外,人口老化亦是工作人口日减的另一关键因素。目前香港同时受这两个因素所影响。

 

因此,切忌让低收入在职家庭津贴过度慷慨,令这个问题进一步恶化。贫穷作为一种负面界外效应,减贫固然有其必要,但我认为硬把社会福利等同应有权利之说根本就是强词夺理、漠视实证劳务经济学(labour economics)这门崭新科学的种种发现。

 

【图1】及【图2】显示,由2001年初开始,香港人口中不工作者所占百分比不断飙升,由1986至1996年的0.5至1.5%,升至2001至2011年的2.0至4.5%;不工作人口之中,男性与女性所占比例相近,亦遍布于不同年龄组合,他们之所以不工作,背后并无令人信服的理由。

 

图1    没有令人信服的理由而不工作的男性占对应年龄组别的百分比

数据源: 香港人口普查及中期人口统计样本数据库

 

2   没有令人信服的理由而不工作的女性占对应年龄组别的百分比

数据源: 香港人口普查及中期人口统计样本数据库

 

这群不工作人口既非待业或在学,亦非在囚或专责料理家务,只不过纯粹决定不工作而已,部分人大有可能已纳入为政府最近所制订贫穷线以下的家庭。可是他们只不过是在缺乏令人信服的理由的情况下,选择不工作而已。

 

经济诱因 慎防滥用

 

我曾在2013年1月16日本栏《不工作的价值及其政策后果》一文中,计算出足以令待遇仅及最低工资水平的在职者自愿不工作的「补偿」额:以时薪30元、每周工作40小时、一周工资1200元计算,原来所费有限:对于较喜逸乐者,每周只须补偿313元即可;对于较重视工作者,每周亦只须补偿671元;补偿中位数估计约为每周429元。

 

「综合社会保障援助」(综援)计划为合资格者(健全单身长者及有病患或五成伤残成人)一律每月发放2820元资助,即每周约700元,已足以作为仅能赚取最低工资而较重视工作者放弃工作的补偿。

 

须通过经济状况调查的「长者生活津贴」每月为2200元,即每周约500元,足以作为赚取最低工资者自愿不工作所须补偿中位数有余。我所计算出的有关补偿估计数字,可用以设定参照基准,以衡量余下的价值,以及一般人如何因应各项现金收入补贴额而作出不同选择。

 

在美国,没有令人信服的理由而不工作的年轻男性比例就大得多。年龄介乎约25岁以至三十出头的白人男性及黑人男性之中,约分别有八分一及三分一属于这一类。部分原因是教育程度不高、无一技之长而收入偏低的年轻男性,其求职意欲往往不大。另一原因则在于美国政府为无固定职业者提供的各种福利,包括食物券、失业补偿金、政府医疗保障及租金津贴等。

 

此外,由于伤残津贴过分优厚,令更多人宁愿放弃就业。1982年,美国失业率高达10.8%,创下二战结束后的空前纪录,而领取伤残津贴而放弃就业的人口比例只有2.5%,及至2012年时比例升至5.9%,失业率则为7.7%。换句话说,美国就业人口中,失业或领取伤残津贴者所占比例合共13.6%。伤残者既属于放弃就业之列的一大部分,亦难望重返职场。

 

美国医学日趋昌明,无论在工业高危工作的人数、工伤致命的个案,以至因烟酒过多等恶习造成伤残的情况,一概显著减少;美国经年龄调整的死亡率已大为降低;战后新生代日渐老化,约占伤残津贴申领个案增长率的15.5%。为何美国伤残津贴的申领个案反而上升?主要原因有二:一、工作的吸引力大不如前;二、伤残津贴金额可观,申领手续简便。毕竟精打细算乃属人之常情。

 

佛利民提倡以现金收入补贴方式减贫,认为这比他所谓「但求达标却杂乱无章的现存措施」有效。佛利民指出,美国1961年在直接及其他众多福利计划的总开支达330亿美元;以当时该国为数约5700万户计算,其中收入最低的20%住户平均每户可得三千美元福利,而家庭收入中位数则为5700元。

 

在他看来,为低收入家庭提供现金收入补贴,是为了取代杂乱无章的现存措施,因为措施成本效益不大,虽名为减贫,实际上大量资源却用于延聘大批行政人员及服务供应机构。究竟本地建议中的「低收入在职家庭津贴」是否将取代现存种种福利计划,抑或只会令现况更添杂乱?根据外地相关经验,后者可能性居高。但愿此项建议措施可以阻截不断动用资源、屡添杂项福利计划的趋势一段日子。

 

佛利民不忘指出,重新分配收入的现金补贴透明度高,会有一弊端。他写道:「如此一来,本应是广大民众心甘情愿以纳税方式扶助少数弱势社群的一种安排,恐怕始终会沦为大众为求自利,而把税项强加于一方小众身上。……唯望选民行事本着诚信,能知所节制,否则实在别无他法」。

 

认识局限 另辟蹊径

 

历史证明佛利民的顾虑并非毫无根据。【表】中显示1870至1995年期间,西方各国各项津贴及资源调配所占政府开支的百分比。平均而言,各项开支占各国国民生产总值由1870年左右的1.1%,飙升至1937年的4.5%,再由1960年的9.9%,激增至1995年的23.2%。

 

表 1870年至1995年各国政府在各类资助及资源调配开支占国民生产总值的百分比

占GDP百分比
  约于1870 1937 1960 1970 1980 1995
加拿大 0.5 1.6 9.0 12.4 13.2 14.9
法国 1.1 7.2 11.4 21.0 24.6 29.9
德国 0.5 7.0 13.5 12.7 16.8 19.4
日本 1.1 1.4 5.5 6.1 12.0 13.5
挪威 1.1 4.3 12.1 24.4 27.0 27.0
西班牙 2.5 1.0 6.7 12.9 25.7
英国 2.2 10.3 9.2 15.3 20.2 23.6
美国 0.3 2.1 6.2 9.8 12.2 13.1
澳洲 6.6 10.5 16.7 19.0
奥地利 17.0 16.6 22.4 24.5
比利时 0.2 12.7 20.7 30.0 28.8
爱尔兰 18.8 26.9 24.8
意大利 14.1 17.9 26.0 29.3
荷兰 0.3 11.5 29.0 38.5 35.9
新西兰 0.2 11.5 20.8 12.9
瑞典 0.7 9.3 16.2 30.4 35.7
瑞士 6.8 7.5 12.8 16.8
平均 1.1 4.5 9.7 15.1 21.4 23.2

数据源:Vito Tanzi and Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, 2000

 

既然针对重新分配,不惜把超过国民生产总值四分之一的开支用于一系列福利措施之上,则这些西方国家即使未能灭贫,至少理应足以大幅减贫,无奈事实并非如此。近数十年来,西方国家收入不均现象不但未见改善,反更变本加厉。社会学家、经济学家、政治学家均异口同声,一致认为西方国家社会上已形成「下层阶级」(underclass)。此期间,在一般人印象中,受种种有关问题影响的只属「少数」;但据近年证据显示,即使在主流中产阶级之中,亦有不少人正逐渐沦为「下层阶级」。何以福利国家不惜动用如此高比率的国民生产总值开支,而灭贫壮举却以失败告终?

 

大概透过收入重新分配方式以减贫难免有其极限,一如种种世间事,都不免受制于边际效用递减规律。减贫之举必须另辟战线,从经济增长方面入手,方能有成。下周本栏将集中探讨此一范畴。

 

「再创香港奇迹」系列.之七

 

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