(本文于二零一四年四月十六日载于信报财经新闻)

 

上周谈及在政制安排上,如香港般崇尚自由开放的国际城市,必须兼顾市民生活与工作所需;这可以透过两个过滤机制同时提名及选举议会代表来达成;其一为侧重民生议题的地方选区选举,另一种则为着眼于行业相关议题的功能组别选举。以香港这类国际都会而言,功能组别选举由于顾及行业要求,可补地方选区选举之不足。

 

基于全民普选原则所推行的两大过滤机制下,每名选民均手握两票,一为所住选区的选票,一为其现在、过去或近亲所属行业的功能组别选票。透过这种双机制并行的政治制度所选出的议会代表,应有望均衡地响应地区以及外来多元的需求。随着社会日渐转变,如此具广泛代表性的决策过程,当能更有效地代表社会大众的整体利益。

 

转变在所难免,这对社经生活与海外连系密切的国际城市而言尤甚。种种波及本地社会的境外事态往往构成本地发展史上的转折点;过去这些关键时刻都是在殖民地政府及总督的管治下出现,他们都未得普选政治授权。

 

重整选举 均衡参与

 

从前殖民地时期获港府委任而晋身议会的精英顾问,如今已变得不合时宜。《基本法》第45及第68条指出香港特区的行政长官及立法会最终均将由全民普选产生,而有关产生办法须「根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定」。

 

因此,若行政长官提名委员会界别及界别分组代表以及立法会各功能组别代表均由普选方式产生,则上述目标基本上已算达到。不过,提名委员会及立法会中两个过滤机制的组成方式在两层意义下却并非如此。首先,在提名委员会代表选举方面,并不符合普选原则,并非所有合资格选民均有权选举其代表。其次,虽然所有合资格选民都在功能组别选举中具有一票,但选举并非在公平公正的基础上进行。大部分功能组别的组成均偏向代表生产者而非消费者,功能组别新增了五席「超级区议会」,这其实只是个强加组别,用以粉饰普选制度的推行。

 

重整提名委员会及立法会中的功能组别选举方式是符合《基本法》第45及第68条的精神的,香港的政治生态亦将随之有所改善,更可在三方面减轻社会分化及小众利益当道的程度。第一,今时今日,作为国际城市经济体,香港要在全球化、高度互通的环境中继续繁荣昌盛或力求自保,当然不能构建一个妨碍香港与国际经济继续接轨的民主政制。以普选为基础的功能组别有助更有效地维持香港与全球化世界网络的联系。

 

第二,这将有利于社会上的「沉默大多数」发声,让基于大众利益的民主政制发挥应有功效,以避免从地方选区及功能组别产生的小众专制趋势。第三,在功能组别选举中让议会可同时引入生产者及消费者代表,改善由生产者主导功能组别的情况。

 

构建民主 关键时刻

 

功能组别若能以普选原则为基础,容许自愿参与,从此亦将得以在道德高地上占一席之地。来自功能组别的议会代表更能代表社会上大多数的利益,而非为生产者多于消费者,又或只为精英而非市民大众服务,也不会只顾维护旧世代而忽略新世代利益。

 

单以地方选区为依据的民主政制,往往过于侧重狭隘的本土利益,而未能顺应外界环境转变。若地方选区采取比例代表制规则,只会令分裂及分化趋势更为明显,无奈!香港政局正是如此!

 

采用比例代表制投票方式的欧洲国家在政治、社会上较形分化,经济增长较慢。有「欧罗之父」的蒙代尔(Robert Mundell)教授就曾将欧盟称为用以防止欧洲陆沉的构思,构建欧洲货币联盟,旨在促使现时一众欧洲民主国家重拾财政纪律。

 

新加坡作为城市经济体,其适应外在环境的能力也是盛衰存亡的关键;要政策能灵活应变,需要有由普选方式诞生并具权威性的政府。新加坡宁选限制政制发展一途,至今仍在探索切实可行的民主方案。

 

香港幸运地在选择如何发展民主以配合国际经济城市地位方面,得到千载难逢的机会。大部分先进国家的民主政制都在国家经济远不如现时开放之际发展成熟。目前香港经济的开放程度已远超先进国家的所有民主政体,以普选及自愿参与为本的功能组别,可成为现今世界构建可行民主模式的元素,有助补足现时由前工业化时代或工业化时代初期遗留下来单以地方选区为本的旧有模式。

 

普选进程 举步维艰

 

上文提到《基本法》第45及第68条指出香港民主发展必须根据循序渐进的原则,可惜至今发展一直极其有限,甚至谈不上「渐进」。

 

关于开放立法会功能组别,近年一直未见显著成果,即使有所进展,亦只在于功能组别由1991年的14个增至1995年的23个,1997年增至28个,至2000年则有两个功能组别被取代;其组成仍以生产者居多,有些甚至能于自已所属的工能组别选举中左右大局。发展的重要里程碑在于2012年增设的「超级区议会」,容许选民每人两票去选出五个新席位的其中一个。不过,功能组别选举中不同界别之间的选票数量极不平均,对选举结果自然大有影响。此外,五个新增议席实质上仍以地方选区为依据,只是名义上并非如此而已。从平衡民生与行业议题的角度观之,如此安排可说是政制发展上的倒退现象。

 

至于开放行政长官选举委员会方面,至今亦未见任何实质成果。功能组别代表议席早在1998年定为800个,一直维持不变,至2011年才增至1200个。新增议席大致由各界别分组瓜分,即使议席数字有所调整,但进展仍极为有限。

 

界别分组并未有所增加,议席分配亦始终如一,选举委员会在实现最终目标方面未见任何实质进展。假若2017年提名委员会仍为2011年选举委员会的翻版,则香港政制发展只流于原地踏步,在长达二十年期间仍一直沿用同一过滤机制。发展欠缺「渐进」过程,至今仍未见有成,以致「循序」恐怕亦会受到威胁。

 

虽被北京法律专家指为有违《基本法》,部分泛民主派坚持行政长官应由公民直接提名,原因大概有两方面。第一,这有助笼络选民,他们不满实现符合社会上大多数期望普选行政长官的终极目标并无寸进。由于提名委员会组成一直维持不变,这期望一直难以达成。

 

第二,公民直接提名已成为泛民主派之间的一种共同政治姿态,有助团结派内成员站在同一阵线。部分泛民主派坚持的公民直接提名立场,实为与北京就如何组成提名委员会及如何甄选特首候选人讨价还价的筹码。部分泛民中人有意藉此进占道德高地,从而讨好不满政制发展原地踏步的选民,并成为传媒经常引述及大字标题报导的对象。

 

由此观之,汤家骅先生与陈方安生女士先后提出的提名方案,以至最近的十八学者方案以及其他方案,均为有胆色的举动,旨在通过较公开的程序实现普选行政长官的终极目标,可谓其志可嘉。

 

政制发展 实况为本

 

撇开其中与本文宏旨无关的政治谋略不谈,对提名候选人来说,公民提名基本上并非理想过滤机制。至于公民提名是否有违《基本法》,亦非我关注之处。

 

世界各地发展成熟的民主政体,都依赖政党整合社会上南辕北辙的各方民意。社会上鲜有一致的利益及意见,互相矛盾、各走极端的情况反而普遍。为求达成社会共识,以便民主政制发挥应有功效,则各政党需将矛盾纷乱的利益与意见整合成政纲;若政党未能发挥整合民意之效,社会上即会出现小众当道的现象,一如现时的香港政局。

 

假使任由公民直接提名,虽然看似有助开放行政长官候选人提名程序,但实际上反而对政制造成分裂。鉴于政制发展速度缓慢,一众市民怀着失望情绪,若遇到高明说客煽动,很易爆发民粹。若提名委员会缺乏广泛民意基础,应先设法增强其民意代表性,而非绕道而行。虽然2017年才开放提名委员会未免姗姗来迟,但若再拖延下去,更会有悔之已晚之虞。

 

政制发展充满变数,北京以及有关当局自然担心会出乱子;既然港英时期的安排一直行之有效,不愿有变也属理所当然;事实上,回归前种种制度及惯例已纳入《基本法》之中。不过,就算强调政制发展须循序渐进,亦总得有所进展才行。要成功发展,须紧记2007年政府对于政制政革所作的严谨报告:"要成功实行政制发展计划,必须同时考虑立法会的取向与社会大众的要求"。

 

我认为在提名委员会中引进广泛代表性元素,将有助实现普选目标。提名委员会(前身为选举委员会)应通过更广泛代表程序及经由功能组别增添新成员,为2020年透过功能组别以普选方式产生立法会揭开序幕。

 

假如行政长官及立法会均通过功能组别产生而具更广泛代表性,相信有望拉近行政及立法两方面之间的距离。行政长官及立法会选举中的全民参与及广泛代表性同获大幅提升的话,则本地迈向民主政制之路自然有所进展。最后,香港作为国际经济城市,满怀长远发展宏图却陷于小众当道、政局分化的境况,此刻透过改革功能组别引进更开放代议政制,将有助化解困局,亦与《基本法》第45条「[行政长官的]产生办法根据香港特别行政区的实际情况……而规定」一节有所呼应。

 

 

「再创香港奇迹」系列.之十七

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