(本文於2017年2月1日載於《信報財經新聞》)

 

1997年,董建華成為香港特別行政區首任行政長官,以令全港七成市民擁有自置物業為政策目標之一,其後雖然遭亞洲金融風暴衝擊而令計劃受阻,但亦開始興建並於2002年落成300,000個公營房屋單位(出租及自置),創下記錄,並提供25萬個(後改為183,700個)租者置其屋計劃(租置計劃)的出售單位。

 

次任行政長官曾蔭權,在樓市風雨飄搖之際接任,政策焦點不在建屋拓地,卻著力改善居住環境、不求過量增加供應,至其任期即將屆滿,自知錯判形勢,卻在市場全面復甦,樓價持續飆升之際,重推居者有其屋計劃,並推出另一資助中等入息的家庭自置居所計劃。

 

至於第三位行政長官梁振英,上任後一直集中解決房屋問題,在重重障礙下,致力提升土地供應,增建出租公屋及居屋,以應收入不高家庭日形殷切的房屋需求,並以懲罰性印花稅遏止炒樓熱潮。

 

近30年來,民意調查一直顯示,房屋是最受社會關注的政策議題,但始終未能解決。我認為皆因當局單以房屋問題視之,而未曉這其實也是社會經濟不均問題。

 

房屋問題遠因近由

 

若把房屋一環純粹視作房屋問題,著眼點自然只限於樓宇單位短缺方面,於是眼看樓價及租金升勢不斷,只會覺得房屋供不應求,以為解決方案繫於增加房屋單位供應,然而增建單位需時(大概三年,要是土地供應不足,所需年期更可能長達十至二十年)。

 

與此同時,樓價持續飆升,樓市炒風熾熱,樓價超乎普羅大眾負擔能力,民怨日深,政府不惜推出急就章措施,以懲罰性印花稅暫時遏止樓價升勢,可惜這僅能壓抑炒風於一時,卻無助化解供不應求的核心問題。在仍未能解決房屋供應短缺問題之際,需求卻意外地急跌;在樓價急挫形勢下,業主蒙受巨大損失,忿忿不平,房屋政策又立即大開倒車。

 

房屋政策極難勘定,因其中影響需求與供應之因素並非同步消長,致使錯誤政策頻生,這些因素包括:一、長遠房屋需求;二、短期房屋需求;三、長遠房屋供應;四、短期房屋供應。

 

長遠因素影響來得較緩慢,亦較易於預期,需透過長遠可持續經濟政策應對,而非短期考慮;短期因素由於較難預計,又或驟然出現,往往被外來因素觸發,而非決策者所能控制;如亞洲金融風暴或美國量化寬鬆措施皆屬此例。

 

不幸地房屋政策往往受短期政治考慮左右,而罔顧長遠社經考慮;無法持續的房屋政策根本不會成功。房屋政策要能持續,必須始終如一,符合相關經濟、社會、政治目標。

 

經濟不均與房策

 

在1980年代中期之前40年期間,房屋問題關鍵在於1945至1951年,大批新移民湧至,本地人口由60萬急升至230萬,家庭數目大增,住屋供不應求,當時急務在於從速增建住屋單位,但求價格廉宜,並不講究質量。

 

此一任務由政府部門負責,自然有其客觀因素,房屋委員會及相關公營房屋團體亦不負所托,1971至1991年間,本地家庭住戶與永久性房屋單位的比率(亦即「同屋共住戶數比率」)由1.27降至0.92。

 

即使房屋供求狀況後來經過多番變遷,這比率仍一直維持在0.89 至 0.93之間;但與此同時,樓價飆升導致民怨日深,房屋短缺情況日趨嚴重,可見「同屋共住戶數比率」已不足以反映房屋短缺的程度,原因有二。

 

首先,家庭概念逐漸轉變。跨境婚姻數目上升(近30年來佔婚姻總數四成左右),離婚率更急劇上升,而由於以低收入家庭佔大多數,亦變相大大增加了低收入家庭對公屋及私樓單位的需求。

 

在私人出租樓宇的市場,「劏房」需求趨升,可說是市場上廉租房屋需求日增的副產品,雖然有關樓市的消息,每多著眼於海外投資者在香港入市意欲漸強,但忽視本地低收入家庭住屋需求增加更為殷切。

 

其次,收入不均與財富不均日趨嚴峻,原因固然不一而足,影響所及,房屋政策日形政治化,各界對有何適當對策眾說紛紜;有關應否遏止樓價升勢,社會上正反意見各佔一半。今時今日,房屋政策完全受制於零和政治,一日未能化解經濟不均,遑論有效處理房屋問題。

 

在科技發展和全球化經濟融合的潮流下,世界各地高技術與非技術在職者工資差距日益擴大,收入不均的現象亦日趨嚴重;中產階級漸向下沉,變為低收入階層,是各地政治分歧的關鍵因素。

 

美國政府的對策是一直以低息按揭貸款和零首期鼓勵國民置業,但樓市過度熾熱,加上對按揭證券化監管不善,終在2008年金融海嘯期間慘淡收場。

 

至於香港,金融當局為避免樓市過於波動及其可能對銀行業構成系統風險,故在按揭成數上嚴加限制。按揭首期高達四成,中產階層除非父母擁有物業,甚或父母物業資產豐厚,否則亦與低收入階層同一命運,陷入置業無望困境;這無疑也是加速中產階層沒落的又一因素。

 

奇怪的是,對於低與中等收入階層的房屋需求日增,決策者卻始終缺乏理解,仍視增建出租公屋單位為唯一解決方案,。

 

從房屋問題入手解決經濟不均

 

眼前的挑戰,已非僅僅關乎房屋供應量未能滿足住戶需要,而是在於兩方面:一、中產階層日漸淪為低收入階層,置業意願亦漸成空想;二、低收入家庭在房屋市場上比重日增,政府面臨不勝負荷的公屋單位需求。

 

解決房屋問題,必須直接解決因樓市升勢不止而引起的經濟不均惡果;單靠增加房屋供應,只會令經濟不均更加嚴重,並對政府財政以至長遠經濟發展造成不良影響。

 

公營房屋單位在房屋市場上供應比例已由五成增至六成,如此公營房屋政策無疑受民粹政客歡迎,但鄰近出租公屋會有損物業價值,各區業主對在本區興建公屋自然抗拒,樓價如此偏高,更是此等業主的重要資產,有此私心並無抵觸法律,亦屬無可厚非。

 

若論發展新界土地,往往涉及徵收農地,及原居民及發展商所擁有的私人土地。若將土地撥作興建公屋,可獲政府賠償的吸引力遠較其他用途為低,與上述各區居民一樣,他們固不願將手上的大部份土地權益以低廉價錢售與政府興建公屋。

 

土地另一項棘手問題,是政府的徙置賠償方案只照顧鄉郊寮屋居民的住宿需要,而忽略其生計問題。況且當前鄉郊寮屋居民權益的代言人聲勢浩大,更與環境及保育問題關注團體結成政治聯盟。

 

另一方面,發展租住公屋單位的成本已大幅上漲。以往發展和銷售一個居屋單位的回報,足以支付兩個出租公屋單位的發展和修葺成本,但如今已不再足夠。

 

出租公屋發展成本大增,但居屋單位售價卻不可相應調高,因住戶收入並未有大幅增加。如今發展和銷售一個居屋單位的回報,只夠支付一個出租公屋單位的成本,以致政府難以提高出價收購農地,以期長遠增建出租公屋單位。

 

假使未能進一步開源(例如加稅),相信政府難以長遠資助發展在房屋供應中比重日增的公屋單位。

 

此外,公屋申請規例容許離婚後再婚者再次申請公屋單位,難免成為變相鼓勵公屋居民離婚,租住公屋計劃無形中為願意離婚的低收入住戶提供可觀補貼。這邊廂增建多些公屋單位,那邊廂促使低收入住戶對公屋的需求增加。

 

增加興建出租公屋單位實非善法,原因有三。第一,政府財政難以持續負擔:政府更難有能力以高價收地,及徙置鄉郊寮屋居民以縮減延誤時間。

 

第二,變相助長低收入家庭離婚意欲,增加對出租公屋的需求。破碎家庭增多,家庭收入不均更形惡化,整體社會經濟不均亦隨而惡化。

 

第三,租住公屋的家庭增多,樓價高踞不下,按揭首期高昂,房屋階梯因而打破,市民置業夢想隨之幻滅,減輕經濟不均現象的希望也就更趨渺茫。

 

釋放公營房屋價值

 

與其只知將公地用作興建租住公屋、租置計劃及居屋單位,不如設法釋放公地的潛在價值,締造多方共贏的方案。此舉涉及三方面的政策措施。

 

第一,將新落成的公屋單位作為自置物業出售給合資格家庭(可先租後買,售價維持不變)。所有租住公屋及居屋單位申請者均符合資格,換言之,月入低於50,500元的家庭也可申請。為合資格家庭提供的單位,可算是為處於房屋階梯中底層者而設的「上車」樓盤。

 

重新活化房屋階梯的關鍵,在於方便易於融資,而非提供價格折扣。將此等單位以發展成本價格發售,買家繳付半成至一成首期後,向銀行申請按揭貸款,由政府擔保(一如現時購買居屋安排)。

 

至於購買單位時的待補地價,則由政府提供免息(或低息)貸款,並無任何附帶到期及償債條件。此等單位經償清政府貸款後,可在市場上公開售賣。有別於居屋單位,即使地價有所升降,此等單位的待償貸款額將維持不變。

 

購買單位後,從有關地價所得的累計資本增益,即歸業主所有。在單位售出或已經悉數償還貸款後,政府可獲業主補償地價。在如此新安排下,政府只充當貸款人的角色,實際效果是矯正資本市場不完善之處,化解政府透過貸款成數規定避免銀行蒙受系統風險的限制。

 

第二,所有現時出租公屋單位,可根據同樣融資安排,售給現行公屋租戶。暫時無意購買所住單位的租戶,日後亦可以同樣條件購買。

 

第三,所有現有未補地價的租置計劃及居屋單位,可透過同樣融資安排補地價。

 

土地價值於是得以釋出,單位業主(兼買家)與政府(兼賣家)也就雙方共贏;業主可得具升值潛力的資產,在房屋階梯上升,亦可進一步改善生活。

 

政府身為興建公屋土地的業主,可向單位業主(債務人)收取還款,再用以發展公屋單位,從此再不用因發展公屋而背負沉重財務重擔。

 

發展商及投資者則有更大客路。政府由是有能力以較高價格在新界徵地,鄉郊地主自然願意將土地售與政府。

 

政府再不用等候經年才能回本。事實上公屋單位業主的待還貸款已成為政府資產,可通過長債方式放售,從而獲取即時收益。若以30年為期限,此等長債更有助發展流動性充裕的債券市場,其中長期利率則可作為長期借貸業務基準。

 

從潛藏於現有公屋單位中釋放的土地價值,現時估值約達三萬八千九百億元,幾近本地生產總值的兩倍。即使只動用其中一小部份,亦足可支付教育、醫療、社會福利,以及各類基建及項目投資所須經費的預期增長,而毋須另闢財源。

 

上述安排亦可大幅減輕香港的經濟不均現象,既可維護香港固有的靈活自由市場、有限度政府,以及低稅私人企業經濟制度,亦足以補貼日益增加的各類社會開支。這充份展現透過土地融資以維持公平社會與經濟繁榮的優勢,事實上全賴在普通法制度下,資本主義經濟中,土地得以成為極有價值的資源。

 

我竭誠希望本屆特首選舉委員會的委員能以此作為參考。

 

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