(本文于2017年3月15日载于《信报财经新闻》)

 

我上次就政府财政预算案发表评论,已是二十多年前的事。二战结束后,自从郭伯伟(John James Cowperthwaite)和夏鼎基(Charles Philip Haddon-Cave)掌管财政的时代以来,香港的财政预算框架大致上都在预计之内,除却少数瑕疵疏漏,并无特别。整体而言,预算框架健全,尊重自由、促进繁荣,实无必要无知或偏见地妄言改动。

 

香港的财政预算框架固然存在可加修订的地方;事实上,自1980年代以来,世界经济日趋融合的情况下,相对于收入而言,物业资产价值显著提升;故此不论财政收支的平衡,抑或是资本收支与经常性收支的比例,均应重新审视。

 

期内,相对于收入而言,资产价值大升,尤其是世界各大城市的楼价升势,事前固然未能察觉,即使当时亦难以全面认识。随着这些发展,,人们后来才发觉社会上的经济不均愈来愈严重。

 

特区政府屡次低估预算盈余致备受批评,各方利益团体自然不满政府未能投放更多资源于其关心的范畴。但这都是地价暴涨的后果,使出售土地和改变土地用途的收入增加,而政府又须遵循《基本法》量入为出的规定。

 

对预算案的抨击来自政治左右各方,包括商界、劳工组织、社运人士,以及各类民粹政客与寻租团体。其中有些要求政府扶助中小企发展,投资教育、科技创新,并带头扶掖新世代迎接21世纪新挑战,克服经济增长放缓;亦有团体催促政府透过改革税制、提供全民退休保障,以及增拨资源以扶贫济弱。

 

此外,政府开支又受制于立法会内政治的分化,各种预算措施在建制与反对阵营的斗争中举步维艰。即使属于公众利益的项目,亦未必能获得通过。

 

低估土地收益

 

预备财政预算案的其中一项挑战乃是估计盈余,在这方面,香港倒是教其他政府艳羡的。前财政司司长曾俊华低估了政府收入,乃由于错判卖地收益;本年度政府的土地收益较原先估计多出600多亿元;财政盈余最终高达928亿元,远高于当初估算的110亿元。

 

今年1月陈茂波接任财政司司长一职,承诺以土地收益占GDP过去10年平均比例为依据,以提升预算的准确度;由此得出3.3% GDP 的预计数字,相较于曾俊华根据过去30年较低的平均比例,显然大胆得多。

 

但这条预计未来土地收益的新方程式,能否提供更准确估计?

 

假使楼价升势持续,则过去10年平均比例自然较30年的平均数据为准;要是楼价见顶回落,则10年平均比例只在出现转折点之际看似较准,但随后反会变成高估土地收益。这种做法是根据过往去估计未来,是作估计的常见问题所在,就好像利用后视镜去看前路。

 

在量化宽松的大环境下,要作出准确预测,实无科学依据可言。往往预测趋势不难,但预测转折点殊非易事。而曾俊华采用的保守预算方式,依照平均法则,自会在趋势尽头、开始逆转之际趋于准确。

 

各财政司司长在作出预算时,都要选择准备承担低估盈余的政治代价或高估盈余的经济代价。曾俊华宁取低估之误,被视为保守;陈茂波的任期能否过渡2017年6月至下届政府,仍属未知之数,他的选择在短期而言,可算明智之举,若他得以留任,则难保会作出高估之误。

 

事后回顾,曾俊华所作预算固然保守,但有谁胆敢预计,2008年金融海啸后楼价升势依然持续?又有谁胆敢预计,在现届政府一再实施惩罚性印花税后,楼市升势仍不逆转?到了今天世人始知量化宽松、经济全球化的创富效应、科技发展三管齐下,造成世界各大城市的楼价一一上扬。

 

保守预算逻辑

 

自1945至2005年,世界步向繁荣,利伯维尔场观念战胜政府计划经济。际此60年间,香港不但经济腾飞,更成为利伯维尔场资本主义的桥头堡;中国能够跻身环球市场经济,香港早年的榜样及牵引的功劳实不可没。

 

任何称职的经济顾问都不会建议行政长官贸然放弃本港行之有效的固有经济政策与预算策略,。不过时局已变,今时今日的香港政坛正值民粹主义抬头,在楼价持续飙升、高技术与非技术在职人口工资差距日宽的形势下,经济不均现象日见严重,人口老化亦加重医疗及社会服务的负荷,各式各样寻租者强烈要求政府须增加房屋、社福、医疗、教育、工业、环保、复耕方面的开支,呼声之高前所未闻。

 

保守预算其实是节约开支、未雨绸缪的策略,面对现今时势,显然举步维艰;利伯维尔场和有限度政府曾经稳占的理智高地,在2008年金融风暴冲击下,光环亦略见失色。

 

财政司司长仅存的护身符,只得《基本法》中量入为出的宪法保障。在地价飙升的大前提下,库房从土地拍卖、改变土地用途所得的收益剧增,令他捍卫财政量入为出的重任日形艰巨,低估财政收益就令情况更为不妙。

 

毫无疑问,地价是反映未来供求状况的预期。但预期随时可以出现骤变,坚守不将资本收益投放于经常性开支的做法亦属合乎情理,否则政府有可能会在缺乏稳定经常收入的情况下,被廹长期增拨经常性开支,以致违反《基本法》的相关规定。

 

曾有不少论者敦促政府扩阔税基,但这可以是饮鸩止渴的办法,招来的恶果尤甚于疾患本身。首先,此举有违小政府、低税率的一贯管治原则;其次,即使在政治开放之前推行新税已属艰难,若还要在此时推行,则更无异于在政治上自取灭亡。

 

从经济角度看,广阔税基扭曲性较低,相对于狭窄税基,较易通过低税率提高固定税收。从政治经济角度而言,税基狭窄下,市民抗拒纳税程度较大,加税较难,是以狭窄税基较为适合有意控制开支的小政府。

 

鉴于扩阔税基涉及的困难与顾虑,政府日益倚赖非经常性收支中不稳定的土地收益,以应付开支增长,故此不断提醒市民,公幤不可入不敷支。由于土地收益属于非经常性项目,所以投放较多资源于大型非经常性开支项目,较投放于经常性开支项目自然会来得顺理成章。但此举招来其它不满自己所得利益的压力团体非议,被评为祇顾不断投资白象工程。

 

市民大众一般对这种预算逻辑认识不深,政府亦一向鲜有为此辩解。这令市民误以为政府利用高地价政策鱼肉市民,却美其名为奉行小政府原则;不幸这将削弱市民对仍属健全的财政预算框架的支持度。

 

何处作审视

 

新任财政司司长陈茂波倡议成立「税务政策组」,检视税基,研究在利得税、薪俸税、印花税、卖地收益等现有主要收入来源之外,增加新税种的途径;建议可谓豪言壮语,然而鉴于以往同类检视结果,我倒不以为再作检视会有大改变。

 

较具实质意义的措施,相信在于修改卖地及改变土地用途收益的收取方式,现行做法是实时收取全部市值,由此所得的收益皆列作资本收益,而所收取价格等于有关物业未来租值的资本化价值(或现时价值)。而于物业落成后,除按物业租值估价征收的差饷外(新界及部份其他地区须缴纳地租),并无物业税。

 

我建议政府增设「附加差饷」,如此新卖的土地实时所收取的收益将降低。此等「附加差饷」将仅适用于实施新措施后卖出的土地,政府所得实时资本收益将减少,但未来经常性收益则增加。透过新卖地及改变土地用途收益的支付方式,政府不但可减少每年盈余,亦可产生较稳定的经常性收入,以较透明方式资助经常性开支。

 

此一建议安排不会增设新税种,只是改变收取收益的方式,把现时的整笔付清方式改为将来的稳定经常性收益,亦可把新「附加差饷」预设于固定年期(如30年或50年)内适用。

 

如此一来,可减轻政府因把庞大财政盈余投放在资本项目开支上,而须承受的政治压力,间接上亦有利于优化项目进度的监察,而毋须令项目经理及巡察员疲于奔命。此举更能增加预算透明度,能更有效分配经常性开支,而不必把盈余隐藏于名目繁多、有欠透明的发展基金或未来基金之中。

 

上述安排将资本收益转化为经常性收入,将降低卖地及改变土地用途的实时收益,却不会贬损它的实质价值,皆因仅涉及延期收取部份收益;而且有助改善、等同减低终端用户买楼时所面对的首期支出规限。

 

对于政府而言,有关建议可优化财政策划和管理程序,而不致改变深层预算框架。我并非此建议的先导,在目前民粹当道的政治气候中,上述安排实在亟待正视,否则近60年来行之有效的预算框架,或会面临岌岌可危的困境。始终,要根本性地改变一个固有的财政预算框架需要有政治共识,否则会带来极大政治分化,几许勇敢的政府,亦曾因轻率改变税制而遭倾轧。

 

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