(本文于二零一八年六月二十七日载于《信报财经新闻》)

 

土地供应专责小组四月发表社会期待已久的报告,现正就各土地供应选项收集公众意见;但报告颇令人失望,主要有下列三方面。

 

首先,报告未有勾划出香港的未来发展策略,只着眼于援引早前在《香港2030+》研究中,有关整体土地供应短缺约1200公顷的预测;亦同时指出该研究可能低估了所需的房屋用地、经济用地、政府/机构/小区用地、休憩用地、运输及基建设施用地,但缺乏提供发展途径。发展策略怎可单凭土地供应选项产生?即使未能提供明确目标,亦应胪列目的和宗旨;为实现全盘发展目的,更应就不同路向如何取舍展开讨论。

 

第二,虽然报告中形容住宅环境「细」和「挤」,但对于以未来建屋的发展,未有提到如何改善人均居住空间。若是增辟1200公顷土地(姑勿论此供应量是否足够所需),亦无助改善居住环境,那么政府为何不建议增加更多土地面积?政府对此毫无表示,我们是否应假设香港「寸金尺土」不会改变,而改善居住条件亦非发展目的之一?

 

第三,报告仅列举12个土地供应选项,而没有提出如何解决拖延发展的阻力。众所周知,发展土地需时,其中涉及程序繁多,有关决定又常遭反对而备受延误。要为不同用地供应界定先后缓急,既须考虑经济成本和工程难度,亦须顾及规管审批过程可能出现的阻延;如何权衡取舍,报告中竟只字不提,实在令人费解。鉴于土地供应严重短缺,亟需政府另辟蹊径,在规管方面加快审批程序,从速增拨土地,但报告完全没有提及如何拆解延误因素。

 

公众咨询在开放社会必不可少,然而在缺乏清晰发展策略或可选策略的情况下,社会对于咨询效果又能有何寄望?要是公众意见一窝蜂反映偏颇党派立场,公众咨询就会沦为一场靠喇叭筒发声的政治角力,胜负系于声量大小而已。在关乎香港未来的全民福祉议题上,难道单靠咨询就能一锤定音?

 

土地严重短缺并非单单影响住屋问题。中环商厦售价高达四、五万元一平方呎,更足见本地不仅住宅空间供不应求,商用空间也极度匮乏。

 

「一带一路」及大湾区发展项目,不单是工人和企业走出香港的机遇,也是吸引海外公司来港投资的良机。觅地发展对香港长远经济发展,以至未来繁荣究竟只能惠及社会少数抑或造福全民,同样至关重要。

 

若从需求角度出发,不应只着眼于土地供应增加多少,还须为满足居住兼经济发展需要而妥为选择地段,这关乎以下考虑:

 

选择于交通易达市区核心地带的地区发展经济活动,以充份掌握经济融合下的协同效应优势。本地经济活动向来只集中于港岛区和九龙一带,其中大部份用地已完全发展,要通过重建或活化来增辟空间既困难亦需时,增添的运输工具亦会令现存的交通系统不胜负荷;但在远离市区的区域发展经济活动则有欠效益,更会削弱未来发展和增长的潜力。

 

此难题可藉填海解决,在东大屿山兴建大型人工岛,加设运输基建设施,无论从经济或工程角度而言都至为划算,理应积极筹备,尽快完成有关构思,以展开规划及工程可行性研究阶段。此一新发展用地将新建住宅楼宇与经济活动置于邻近市区核心地带,可避免加重现有运输及交通走廊的负荷。

 

此外,该地段位置适中、四通八达,连接核心市区及周边地带,亦可发展成为通往大屿山以至大湾区其他地区的另一输纽。

 

其次,可将发展商和新界原居民拥有的合适农地(部份现时用作棕地)改作住宅用地,涉及面积至少逾一千公顷,有望成为土地供应的主要来源,如此一来,土地储备大增,实应积极策划。至于应以公私营协作抑或收回土地方式增辟土地,相应的考虑,简述如下。

 

原本为农地的棕地,现时用作各种经济目的,例如物流运作、货柜场、回收场、修车厂、工场。需先安排迁移有关经济活动,才可展开发展工程。香港内河码头以及毗邻用地,可发展为多用途的工业区,是颇适合作为迁置此等活动的地点。

 

这亦在在需时、代价不菲,但改变大批土地用途、释放大批土地的可行方案毕竟不多,故应予以积极推行,纳入成为整体发展策略一部份,使整个新界范围与香港整体发展更趋融合。至于对棕地以及内河码头区内现有租户如何作出补偿和迁置,亦须妥为安排。

 

在公私营协作模式之下,应对公众关注发展商所得补贘是否公平,最为合适的方法则莫过于透明度和以规条为本。对处理土地事宜有经验者均会明白,土地乃非单一的商品,每块地皮各有不同,将各种地皮合并的方式亦各异,正因如此,无论在实质上抑或程序上,施行公平原则并不容易;一旦以公平作为主要考虑,拒绝权衡协作,必会拖延取得共识。归根究柢,公平需付上社会代价。

 

一般认为收地作公共用途会加快发展速度,实际上却非必然如此。

 

收回大片毗邻土地作公共用途,往往比预期困难,皆因当初业权分散,这一现象在新界甚为普遍。假如其后动用部份已收地皮作私营发展用途,则有可能被视作违反收地公用的初衷,甚至牵涉法律诉讼。

 

另一办法是只收回小幅地皮来发展公屋,但这又有降低土地使用效率之虞,及难以协调整体发展,甚至出现更严重阻延,例如由于发展用地附近基建设施不足,而又未能在短期内提供。因此,即使可迅速收地,亦未必能迅速发展。

 

假如发展用地上已有住户和租户,则不论以公私营协作抑或收地作公共用途,都必须先作补偿和迁置,才可动工发展。若采取收地方式,政府须直接与该等住户和租户磋商,地主则会缺乏从中协助的动机。至于公私营协作,地主基于利益攸关,会乐见其成,主动协助安排补偿及迁置事宜。

 

从上述各种原因可见,处理有关问题须持开放态度,针对每幅地皮特点而采取有效收地安排。至于在公私营协作和收地作公共用途之间如何权衡,则取决于何者效率较高,改变土地用途速度较快。土地供应短缺问题兹事体大,实不应受意识形态或政治取向所影响。

 

最后,私人物业业主权益既受《基本法》保障,在公平补偿原则下,以通过协商达成的结果最为合适。在无损公众利益前提下,补价范围不应只限于有关土地本来用途的价值,未来价值也应考虑在内,这是获香港法院接纳的原则,亦有先例。

 

政府应勾划出顾及市民期望,即改善目前挤迫的居住环境、经济更趋繁荣,的未来发展愿景。土地供应方面,应以东大屿山填海为焦点,切合满足香港参与「一带一路」及大湾区发展项目所产生的居住和经济需求。

 

政府应擢力于改变农地用途、重新全面规划新界发展,促使香港在区内担当更形重要的角色;在切合全港发展目的前提下,尽快推行改变土地用途,不让政见或意识形态阻挠。增辟土地事关重大,刻不容缓,实乃当务之急。

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