长空无二: 评王于渐活化公营房屋市场之建议

香港大学的王于渐教授在报章上撰文，建议政府活化公营房屋市场，鼓励公屋和居屋居民积极参与市场活动，变现其住所的价值，借此释放过去被公共房屋政策所封锁的土地价值。王教授认为，充实了部分香港居民的口袋后，将诱发新的经济活力，疏解民怨之余，更可让社会的经济发展再上层楼。本文试论其议之优劣，并提出改良建议。

根据王文的统计，全港有16%家庭居住在自购的居屋，另有31%家庭正租住公屋，而自置物业的住户则有37%。最乐观而言，若把所有居屋和公屋住户提升成自置物业的业主，则全港自置物业住户将高达84%。根据星加坡的经验，高比例的自置居所业主将构成稳定社会的核心阶层，如此将有利维持香港社会稳定。另一方面，若居屋和公屋住户能随时出售其物业变现，将有利市民创业、就学和投资，如此将提升社会的经济活力和生产力。

目前的政策规定，所有在1982年以后购买居屋的业主，必须向政府补偿地价后，方可在市场上或租或售其物业。 「补地价」的计算方法，大概是当年政府兴建房屋的开发费用，和业主出售时该房屋市值之差。 「补地价」的原因不难理解，官地乃全港市民共享的公共财。政府拍卖官地使用权所收取的巨额收入，乃代全港市民向土地使用者（例如地产商）一笔过收取该片土地以后五十年的「土地使用费」的折现值（即一般人所理解的「地价」）。不论该片土地是私人或公家用途，该片土地的地价不会消失，却构成了私人住宅或公营房屋的成本。若香港政府在其上兴建公营房屋，低价租售，则代表全港市民放弃按市场价值租售该片土地，放弃赚取全部地价（按：地价等同未来市值租金的折现值，因此，放弃收取大部分市值租金，等同放弃大部分的地价），而把该片土地作社会福利用途（即补贴租金的公屋；或补贴售价的居屋）。换言之，该社会福利政策的主要成本，乃政府放弃拍卖土地所损失的地价。

政府向部分合资格市民按开发成本出售居屋，乃向居屋业主补贴当时的全部地价；若兴建公屋并收取低于市值的租金​​，其成本是放弃了大部分市场租金收入，亦同补贴地价。再者，在法律上居屋是私人物业，因此政府不可擅自把居屋改作其他用途，这等如政府放弃了出售当日的地价以外，亦放弃了该片土地日后的升值。由此观之，政府兴建公营房屋，而且不按市场价格租售，等如是强制全港市民共同负担因而损失的地价和地价升值，此财政损失就是提供房屋福利的经济成本。

因此，为公平起见，政府规定居屋业主出售房屋时，必须向政府补偿地价差额：不但要支付当年政府少收了的地价，更要补偿多年来的地价升值，这正是「补地价」的计算方法背后的逻辑。在公平原则上，这是恰当的安排：若居屋业主在出售房屋时，可全数赚取当时的地价，则等如政府在补贴业主在过往占用房屋的土地使用成本以外，再加送土地升值的经济利益。若此，这项只有16%家庭受惠的社会福利，不免过于慷市民之慨。可是，由于地价上升迅速，此出售限制构成了巨大的交易成本——一般住户无法或不愿预先支付巨额「补地价」，因此无法合法地标售其房屋。因此，目前并无任何有意义的居屋二手市场，居屋业主难以出售变现，只好终其一生住在该单位内。

经济上而言，无法出售变现的产权，是非完整的产权（按：完整的产权是一种权利，其拥有人能自由决定如何使用该物产；能合法获取使用该物产后所产生的收入；并能获取转让该物产后所产生的收益）。非完整的产权必然导致资源浪费和效率低落，而目前的居屋市场正是如此：有意迁走的居民不愿走；有意迁入的市民无法如愿；而且居屋的价值偏低，不能体现其土地价值。

为了针对上述难题，王文建议政府按居屋的落成日计算「补地价」，即是豁免居屋业主支付落成日后的地价升值。同理，根据「租者置其屋」计划购入公屋单位的业主，也可根据上述原则处理「补地价」，借此刺激二手居屋和私人公屋的市场交易，把目前非完整的产权活化成完整的产权。若居屋和私人公屋可租可卖，则轮候的市民无须干等公营房屋落成，在公开市场上将有额外的选择。

根据王文中的统计，过去三十年香港楼市升升跌跌，若不计算通货膨胀，至目前为止，总体而言实质上升了20%，加上通货膨胀的影响则肯定不止于此。若得此豁免，居屋（及小部分私人公屋）业主将一夜致富。部分业主将踊跃出售房屋，马上就构成居屋二手市场。如此，有意迁走的居民可带钱走；有意迁入的市民将可如愿。可是，往后的购买者必须支付市价，在此议中只有目前居屋或私人公屋住户可享此特殊利益。所以，此议等同政府把原来属于全港市民的地价升值，无偿出让给目前的居屋或私人公屋业主，以换取他们在公开市场上租售物业。不论动机如何，此乃政府所主导的经济利益转移，或可视之为另一种向居屋及私人公屋业主倾斜的社会福利。此福利乃不符公义：目前居屋或私人公屋业主之所以受其惠，全因当年的家庭入息符合入住公营房屋的规定。只根据当年的家庭入息，从而决定今天他们可平白获取一笔财富，既不公平，亦不符理性。

虽然如此，王文中的原则：活化公营房屋的二手市场，释放土地价值乃值得支持。因此，本文提议一个改良方案。本文认为政府无需改变现行「补地价」的计算方法，亦无须放弃收取地价升值，只需要改变支付方法，即可达到活化市场的目的。

目前的政策是要求住户先支付「补地价」，继而标售房屋。政府或可改为与业主订立合同，按目前的方法计算「补地价」，要求业主分期支付。若业主日后成功出售房屋，则未付清的「补地价」将转移至新业主的名下，由该名新业主接力支付余额。试举一例说明：假设当年房屋售价一百万，今天房屋市值三百万，按目前的规定，「补地价」是两百万。政府与住户订立合同，要求住户在未来二十年分期支付两百万，不另收利息，继后，住户将可自由出售该房屋。假设两年后，市值上升至三百五十万，而住户分期支付了二十万「补地价」，其余额减少至一百八十万。若住户按市价出售房屋，并转移未付清的「补地价」余额至新业主，则原业主可得一百七十万元收益（即房屋市值减去「补地价」余额），净赚七十万（按：其中五十万是「补地价」后的土地升值，二十万是取回之前已支付的「补地价」金额）；新业主则以一百七十万元购得市值三百五十万的房屋，就算加上以后分期支付「补地价」余额，其财政负担尚算轻松，而且他可以享受日后全部的地价升值。同时，政府可保证在未来二十年收回「补地价」两百万元，而非平白送人。上述方法的主要代价是政府将损失未来二十年的利息收入，此可视为政府为活化市场而付出的补贴，即是便利市民置业的社会福利开支。如此将可解决王文中没有触及的公平问题。

上述方法也可运用在日后政府出售的公营房屋上：政府可以按市场价格定价，但把开发成本和地价分开，并规定置业者须马上支付开发成本，却可分期支付地价；而政府则可容许置业者自由租售该房屋。有此财政便利，市民将能更容易达成置业的梦想。另一方面，经活化公营房屋二手市场后，香港总体房屋供应将更充裕，而且购买公营房屋的业主可以享受地价升值的好处，更遑论置业者对社会的稳定作用，可谓一举多得。除此以外，上述方法只是延迟了置业者支付地价的时间，政府兴建的房屋并不会因为财政补贴而扭曲市场价格，不但不会干扰房屋市场，反而因二手市场更深、更广、更活跃，有助发现价格，令二手房屋市场比目前更有效率。