長者生活津貼抑或全民退休保障？

政府建議開設「長者生活津貼」（Old Age Living Allowance，簡稱OALA或「長者生津」），對通過資產審查的有需要長者發放倍增現行的「生果金」款額。但不少議員嫌出手不夠高，有人認為審查資產時愈寬愈好，有人借勢爭取全民退休保障（簡稱「全民退保」）；立法會財務委員會審議撥款時，有議員猛「拉布」，當局束手無策。

 

無人不知，任何津貼一開了頭就能增不能減。長遠來說，難免因為民粹的壓力而持續加碼，最終要加稅、不利經濟成長，甚至形成慣性財赤，偏偏沒有一位議員以此為根據，反對開設津貼。我實在擔憂此發展帶起的危機，但擔心也沒有用，因為沒有議員會代言。香港的政治體系日趨開放，在立法程序上欠缺對財務方面的承擔實在是值得關注的重點。

 

須問錢從何來

 

【表一】是「長者生津」2012-41年開支的官方估計。根據政府的人口預測，按照官方建議的資產審查，有關開支會由2012年的62億元增至2041年的213億元。若年滿70歲豁免審查，則會由2012年的99億元增至2041年的269億元；若年滿65即免審查，更會由2012年的136億元增至2041年的351億元。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

表一：長者生活津貼未來30年開支的官方估計（億港元）
	年份	現行的 公共福利金	改為長者 生活津貼的 額外開支	年滿70歲 免資產審查的 額外開支	年滿65歲 免資產審查的額外開支
	2012	$78	+$62	+$99	+$136
	2017	$93	+$77	+$118	+$168
	2022	$117	+$96	+$146	+$210
	2027	$147	+$119	+$184	+$261
	2032	$177	+$139	+$220	+$307
	2037	$200	+$155	+$251	+$341
	2041	$213	+$162	+$269	+$351

資料來源：見政府本月9日提交財委會的文件FCR-2012-13-54。

 

不過，更重要的不是開支與時俱增，而是政府只估計了開支，沒有說開支從何而來。【表二】預測，2012-41年，本港人口將會由713萬增至847萬，期內20-64歲的適齡勞動人口由493萬微跌至482萬，亦即三十年內不增反減；但年滿65歲的非工作人口由98萬飆升到256萬，幾乎增加兩倍。換句話說，供養一個退休人士的勞動人數，將由目前平均5.0急降至1.9，由是三十年後不到兩個人就要供養一位長者。

 

表二：2012-41年的人口預測(百萬)

年份	(A)   總人口	(B)   0-19歲	(C)   20-64歲	(D)   年滿65歲	(E) (C)/(D)	(F) (C)/(B)
2012	7.13	1.23	4.93	0.98	5.0	4.0
2017	7.43	1.15	5.07	1.21	4.2	4.4
2022	7.72	1.17	5.03	1.52	3.3	4.3
2027	7.99	1.22	4.88	1.88	2.6	4.0
2032	8.2	1.16	4.83	2.21	2.2	4.2
2037	8.37	1.23	4.81	2.44	2.0	3.9
2041	8.47	1.09	4.82	2.56	1.9	4.4

 

誠然，今後三十年經濟若能繼續成長，這筆開支或毋須擔心。例如，假設目前庫房收入的各類比重不變，而總收入按經濟成長而增加，不難計算出支付「長者生津」所需的GDP（本地生產總值）勞動人均年成長率。勞動人均成長率假如能達到這個水平的話，根本毋須提高公司利得稅率和個人入息稅率，就足以應付「長者生津」的開支。

 

【表三】是所需的勞動人均GDP年成長率。按政府建議的資產審查，2012-41年所需的勞動人均GDP實質年成長率須介乎1.7%-2.4%；若年滿70免審，成長率須增至2.6%-3.3%；年滿65免審則須進一步增至3.1%-4.0%。

表三：支付長者生活津貼所需的GDP勞動人均年成長率
	年份	現行的 公共福利金	改為長者 生活津貼的 額外開支	年滿70歲 免資產審查的 額外開支	年滿65歲 免資產審查的額外開支
	2017	0.0%	1.7%	2.6%	3.8%
	2022	0.0%	2.0%	2.9%	3.9%
	2027	0.1%	2.2%	3.1%	4.0%
	2032	0.0%	2.4%	3.3%	3.7%
	2037	0.0%	2.4%	3.2%	3.4%
	2041	0.0%	2.3%	3.0%	3.1%

 

上述的成長率有可能嗎？【表四】是我們的往績：1961-2011年年均4.1%，期間1961-97年、1997-2003年、2003-11年分別為4.7%、0.9%和4.0%；換言之，如果過去四十年的高成長能再持續三十年，則按政府的建議支付生津原則上不成問題。這個結論即使取消審查資產仍然適用，但必須假設沒有其他開支項目來競爭資源，而且只按通脹調整「長者生津」。

 

表四：人口、勞動人口與實質GDP成長率（年均百分比）

	1961-2011年	1961-97年	1997-2003年	2003-11年	2012-41年
勞動人均實質GDP	4.1	4.7	0.9	4.0	4.0*
實質GDP	6.4	7.5	1.6	5.0	4.1*
人均實質GDP	4.7	5.4	0.9	4.4	3.4*
總人口	1.6	2.0	0.8	0.5	0.6
勞動人口	2.2	2.7	0.7	1.0	0.1

 

註：帶*的數字是假設勞動人均實質GDP年均成長4.0%。

 

最終引致稅率增加

 

不過，「長者生津」今後三十年都只按通脹調整而不進一步加碼的假設極不實際。現行的「公共福利金」（Social Security Allowance）雖然只按通脹調整以保障實質購買力，但隨着人口老化，長者選民比重日增、議會日趨民粹，最終肯定會與生活水平掛鈎。

 

如何掛鈎？由政務司司長親掌的扶貧委員會（Commission on Poverty）以界定「貧窮線」為第一項重任，一旦確定，相信會用於政府發放的所有津貼。政府可按絕對或相對的標準來界定貧窮，絕對的標準是以一籃子的商品和服務為準，確保受益水平追得上通脹。但相對的標準以受益人在人口收入分布中的相對位置為參照，傾向按人均實質GDP的成長率上調，例如香港樂施會（Oxfam）主張以家庭收入中位數的一半來界定貧窮。

 

政府希望「長者生津」像現行的公共福利金那樣，基本上按絕對標準來調整，但若跟從樂施會建議的相對標準，則【表一】的開支估計嚴重偏低；扶貧委員會用以界定貧窮線的標準，實在會直接影響將來「長者生津」的調整。

 

如「長者生津」根據人均GDP成長以相對標準作調整，其發展將如下述：【表五】是假設2012-41年的勞動人均實質GDP成長有4.0%，基本上維持過去四十年的高增長。「長者生津」的開支估計，按政府預測的人口結構，人均實質GDP期間內應年成長3.4%。這裏假設「長者生津」按此比率上調，讓長者與整個社會同步改善生活。

 

表五：長者生活津貼今後30年的開支估計(億港元)
	年份	現行的 公共福利金	改為長者生活津貼的 額外開支	年滿70歲 免資產審查的 額外開支	年滿65歲 免資產審查的額外開支
	2012	$78	+$62	+$99	+$136
	2017	$107	+$85	+$133	+$203
	2022	$159	+$127	+$199	+$299
	2027	$235	+$187	+$296	+$434
	2032	$335	+$265	+$426	+$588
	2037	$448	+$353	+$575	+$752
	2041	$543	+$426	+$699	+$894

 

【表五】裏我的估計比政府呈交立法會的數字高一倍半到兩倍。以2041年來說，經資產審查的「長者生津」開支，我估計的426億元，相當於政府估計162億元的285%，將近高兩倍；滿70歲免審的話，政府與我估計的額外開支分別是269億元和699億元，我估計的699億元是政府估計269億元的260%，高不止一倍半；若滿65歲即免審，我的估計894億元是政府估計351億元的255%，同樣高一倍半。

 

今後即使勞動人均的實質GDP成長率能夠維持在4%的高水平，也不足以支付「長者生津」的增幅，庫房還須另闢財源，很可能要加稅，例如公司利得稅和個人入息稅。

 

「長者生津」若靠加稅來支付，即使不計算加稅對個人工作和企業投資誘因的壓抑，則按政府建議的資產審查，2041年須加稅7.79%（見【表六】）；若滿70歲或滿65歲免審，更要分別加稅12.78%和16.33%。除了公司要多繳利得稅和個人多繳入息稅，也會將更多的市民納入稅網。

 

表六：支付長者生津所須的公司利得稅和個人入息稅加稅幅度估計
	現行的 公共福利金	改為長者 生活津貼的 額外開支	年滿70歲 免資產審查的 額外開支	年滿65歲 免資產審查的額外開支
	0.37%	4.10%	6.40%	9.72%
	0.48%	4.97%	7.80%	11.72%
	0.55%	6.01%	9.49%	13.93%
	0.53%	6.96%	11.17%	15.44%
	0.48%	7.56%	12.33%	16.14%
	0.43%	7.79%	12.78%	16.33%

 

政客罔顧審慎理財

 

按照現行的公司利得稅16.5%和個人入息稅標準稅率15%，根據【表六】，假設總稅收佔GDP的9%，則視乎是否審查資產和審查的標準，最終須加稅率1.2%-2.7%來支付「長者生津」。這再加上加稅對投資和個人工作誘因的壓抑，實際的加幅可能更大。與此同時，隨着人口老化，公共醫療開支亦將大增，其他公共開支將盯着「長者生津」等支出而要求加碼，最終一闊三大。

 

政策失誤有大小，「長者生津」出手高本身已經是頂級的失誤，豁免資產審查就更是災難。

 

至於全民退休保障，任何社會都不乏這種信念。這在五十年前是常見的激情，不少人胸懷理想、真誠爭取，惜誤入歧途。時至今日，因為採用現收現付（pay-as-you-go）全民退保而債台高築的國家屢見不鮮，仍然鼓吹這種安排的，若非不負責任的政治投機，就是維護既得利益；說到底只求今天出太陽，管他明天下雨否。很多這類政府技術上無法還債，道德上更已破產。那些政客罔顧重建審慎的財政的必要性，不斷向選民卑躬屈膝，卻不敢如實告訴選民：現實是人人都要工作到70歲，不可能65歲就退休開始領取退休金。

 

即使用心至善，現收現付的全民退保也難免把社會推上罔顧責任、謊言充斥的道德懸崖，叫我們慷子孫之慨，自己「先使未來錢」，把稅債扔給後代，把缺德說成關愛。

 

我們大方派錢時，子孫還未出道甚至出生，無權投票，成年後只好硬啃這個苦果。顧念子孫的話，應以他們的福祉為念，負責任地施行關愛。但當下的民粹民主無法防止這類失責行為，現收現付的全民退保只顧眼前的關愛，切斷與跨代責任的關係，令民粹的民主制度埋下深層次的流弊。

 

有損社會跨代關係

 

家庭是人類最古老的組織，如今成為現收現付全民退保主要的受害者。自古以來，子女是長輩晚年物質和情感需要的重要支柱，家庭制度是資源跨代轉移的核心載體，以社會規範和非正式的誘因為支柱，藉此來鼓勵跨代的承諾、譴責對跨代不負責的行為。家庭以愛和無私為內在的價值絕非無因 –– 這是令同一血緣的各代得以維繫的合約紐帶。

 

家庭的作用是維繫上下各代的忠誠，政府若越俎代庖，父母不但會減少照顧子女，子女更會把年邁的父母扔給政府，削弱家庭的維繫。有些政客倒過來說，全民退保目的是減輕年輕人的負擔，接過供養父母的擔子，夫復何言！

 

自古至今，家庭都是不經政府之手，資源跨代轉移的基礎。用政府來取代家庭，風險之大難以想像，政府稍有差池，就會禍及全民。將決策權留給各個家庭，各按所需，各出奇謀，社會才有較大的範圍來分散跨代合約失誤的風險。但現代的民粹民主歷史所見，那些政府在履行跨代的承諾上，對公民來說，是不負責任的養父母、不可信的養子養女。

 

目前港府建議的「長者生津」資產審查是有道理的。這一代長者的平均壽命大有進步，有些基層長者或難以安享所增添的歲月。

 

不過，長者無過，他們的子女也可能沒有足夠的資源讓父母安渡晚年，對基層長者伸出援手於理有據，但應按需分配，通過資產審查，這無損於長者及其子女的尊嚴。說到底，由於社會的人口結構變遷，對個人的未來的壽命失卻預算實乃非戰之罪。

 

政府應闡明無意設立全民退休保障。這類倡議罔顧責任、有損社會的跨代關係，當局應嚴詞拒絕，同時不應為了說服議員接納「長者生津」，而表示不排除將來可以考慮全民退保。這是錯的。