香港政策環境的矛盾

這是我所寫十篇有關香港深層次矛盾文章的第二篇。上月23日見報的第一篇，從半個世紀以前財政司郭伯偉（Cowperthwaite）的預算案講起。他當年的預算案講辭是港府經濟政策最權威的闡述。政府作出兩大承諾：維持「有限政府」（limited government），以及讓市場引導經濟；曾俊華兩個星期前發表的預算案也沒有偏離。

所有活動，不論商業還是非商業，都是在有限的資源和多種的需求之間作出選擇；故此，所有的選擇，包括社會、健康、教育、房屋和環境問題，都涉及機會成本，因而本質上是經濟性的。說到底，資源有限，卻要滿足各種彼此競爭的需求，因此很多非商業活動也都可以像商業活動那樣，透過市場來提供。可惜在這方面，香港沒有真正落實「小政府，大市場」。

轉型期的經濟政策

將醫療、教育、福利和房屋的需求交由私營部門透過市場來提供，效益通常較高。舉個例，對弱勢人士派發津貼券，既可較為公平地分配收入，又不致犧牲經濟效益。只有當市場失靈時，政府才真正須要插手；現在既要直接提供醫療、教育和房屋，又要廣泛地監管，吃力不討好。可惜，港督麥理浩（Murray MacLehose, 1971-82年在任）主政時，並沒有採用「小政府，大市場」方案。

香港的公共政策自此存在着兩種矛盾的準則——商業上堅守有限政府的郭伯偉原則；醫療、教育、房屋等非商業領域，走的是英國福利社會道路。有限政府不僅促進了經濟，更頂住了商界的游說，避免對企業提供優惠。本欄在1月19日和26日說過，政府對市場上的競爭者一視同仁，包括有意加入經營者，對於維持國際競爭力至關重要。所謂有限政府不僅要限制政府的規模，還要確保對所有人都公平。

人們或以為，殖民地政府會偏袒英資。但就解密的官方文件看，當時的港府似乎刻意與商界的游說保持距離，尤其是英資機構。與商界的合作只限於少數受外國限制的領域，例如根據當時《多纖維協定》，就美國紡織和成衣出口配額進行談判和分配。

當時各國普遍保護沒落的工業，受游說左右，富裕國家就最保護農業。1970年代，由於製成品的出口競爭力下降，香港商界擔心經濟變得空洞，游說活動有所加強，但政府不為所動。

最近這四十年，製造業產值佔名義GDP的比重持續下跌：1970年是30.9%，1980年跌到22.8%，1990年再跌到16.7%，2000年更跌到單位數的4.8%，最近的2009年只剩下1.8%。

表一

但與實際GDP相比，跌勢相對較輕。

表二

製造業在1980年佔名義GDP的22.8%，但只佔同年實際GDP的17.1%。原因是服務業價格比製成品價格上升得快。由於製造業向內地遷移和隨後擴張，香港的生產力有所提高。服務業價格上升正說明港人的生活改善。

經濟轉型由製造業改為以服務業帶動，為香港帶來了巨大的收益。香港為深圳河以北的製造業基地提供生產者服務，抵消了本地製造業外流的損失。由1980年到2009年，製造業佔實際GDP的比重由17.1%下跌15.3%至1.8%。同期內，生產者服務佔實際GDP的比重，由29.8%上升16.9%到46.7%。工人的收入和僱主的利潤同期內也持續上升。

福利社會的興起

經過大約二十年的轉型，除了個別高增值服務，香港已不再有製造業。但轉型完成後，我們慣享的高增長亦走到了盡頭。

內地近年也開始出現勞工短缺，急須提升技術層次。特區政府面對的訴求包括：開發技術和加快創新、協助內地的高新科技投入市場、在人力資本和培訓上加大投資、方便人才在兩岸三地和國外之間流動、以及加強與內地的協作。遇有資本市場失利和跨境監管失靈，特區政府適度地介入似是責無旁貸；相信很快就有人來游說，而政府於決定介入之前，向公眾清楚闡釋為何介入以及如何介入尤為重要。

公眾如果明白，政府並非只是幫企業發財，同時也想拉員工一把，應該會獲得廣泛支持，不致於因為支持發展而背上罵名。港人痛恨官商勾結，但似乎主要是針對銀行、大型基建和地產，以及其背後的大財團，當局宜直面這些民怨。由於協助大企業會動輒得咎，每逢遇到高難度和富爭議的課題時，常見官員押後決定，甚至將抉擇推給法庭，這只會令問題惡化，發展經濟靠領導的能力，而不是司法公正。

政府如果傾向某些人和事，又怎能確保有公平的競爭、免受責罵是官商勾結？因此，《競爭法》解決不了，因為這裏涉及的不是企業行為而是政府行為。為免招致市民的疑慮，政府提出建議前，本應和盤托出所有的得失，但在現實中很少這樣做，以致公開討論時，缺乏足夠的支持。

政府往往把一些對立的既得利益者當作民意，以為諮詢過他們就夠了。事實上，沉默的大多數才能代表民意的主流；後者缺乏組織，很少公開表達，只有利益團體熱中於此道。政府應深入社會，喚起沉默的大眾，以之為政策後盾。

香港大踏步走向福利社會，是在麥理浩時代。當時市民對1960年代後期的動盪猶有餘悸。這位港督既有魅力又有權威，決心為社會療傷。郭伯偉的理財哲學加上財政司夏鼎基的技巧，也擋不住他用英式福利社會打造香港非商業活動的熱情。

香港自此兩種政策並行。商業上享有最自由的市場，但非商業方面是完全的福利社會。在這種矛盾的政策下，財政司和布政司（回歸後稱為「政務司司長」）各據一個「山頭」。有人笑說，財政司向資本主義經濟徵取收入，交給布政司在社會主義經濟裏派發。有限政府的承諾不變，但福利社會也在蓬勃的市場資助下日漸成長。

這項矛盾深深烙入了香港制度的肌理，決定了很多政治力量的排布。泛民組織的領導層和草根階層的支持，往往是麥理浩政策及其所屬機構的產物，福利社會支持者眾。說到底，這個環境是在民怨激發動盪後，為了重建政府的認受性而創建的。

福利社會在麥理浩任內發軔時，大部分人都很窮，在經濟上差別不大。因此，起初的補助旨在廣泛發布，受惠者眾，但款額不多。及後經濟快速成長，政府才有能力作更多的承擔，為大批市民提供起碼的補助。但市民希望改善生活，加上人口老化、預期升高，政府的補助變得愈來愈慷慨，資源急劇流失。

當局後來更廣泛提供一些日後無法追回的福利，對財政造成更大的衝擊。不只此，由於服務範圍廣、規模龐大，除了刺激官方機構膨脹，也製造了一批依附於政府福利事業的非公營供應商。這批公私機構彼此交纏，形成一個龐大的既得利益網，推動着公營和半公營服務非市場經濟的擴張。

福利社會與有限政府的內在矛盾無人不知，只有競選公職的政客和靜待退休的官員，才會對這項矛盾和個中的差別置諸不理。

這兩種公共政策本質上對立，現在就更水火不容。這是香港深層次矛盾的其中一個來源。這些棘手的矛盾本應在其變得複雜無比之前、在1980年代，至少不應晚過1990年代就着手處理，可惜政府分了心，拖到現在，不但更難對付，問題甚至大到無從入手。香港的政治分化後，凝聚共識極其困難，要找到一套可行而又連貫的解決方案似乎更不可能。環顧全球，還沒有一個政府有良策應對；悲觀氣氛瀰漫香江，有人甚至絕望，幸而仍然有聲音高呼盡力而為。

郭伯偉時代開創的理財準則，至今對特區仍具制度影響力。官員理財時運用這種自製力，希望用不同的方法來滿足公眾在醫療、教育和房屋方面的需要。不少這些構想借助市場的機制和誘因，旨在補救福利社會的後遺症。

這包括直資學校、頒發副學士學位的學院、私立大學、接受津貼的志願醫療保險計劃，對租戶出售公共房屋，終止居者有其屋計劃，以及分拆房屋委員會名下屋邨的商用物業。有些政策或帶有機會主義色彩，或受環境驅使，甚至兼具其他目的，但各出奇謀之餘，都設法借助市場形成了某種一致性。回歸後的政府雖然被指跛腳、缺乏領導，但在這方面仍然有成，個中的功勞不能抹殺。

以下也許就是問題所在：政府有必要清楚解說我們所面對的矛盾，提出有說服力的解釋。應先說明政府是有限的，但為了推動經濟，必須作出複雜的抉擇，不應動輒被指官商勾結。而在更高的層次上，外圍環境不斷改變，香港只是一個城市，規模有限，不想落後於人，就必須在經濟上作出具挑戰性的抉擇，別無他法。此外，應重申「有限政府」是香港最佳的選擇；由於外圍的變化難料，維持小政府才能靈敏地作出反應，屹立不倒。

有必要解釋政策

就各國的經驗看，福利社會若繼續膨脹，終會侵蝕私有經濟的基石。這是一個漸進的過程，不一定能察覺其短期內的變化。香港的經濟以市場為本，一旦衰落，除了個別具有最大經濟添加值、足以挑起全城福利包袱的極少數產業外，恐怕只有一些依附於福利社會的經濟部門能夠存活，其餘的資金和人才只會一走了之；Rudy Giuliani擔任市長以前的紐約市，就一度落到這個地步。

由於預期上升和人口的變化，市民的訴求近年水漲船高，只有防止福利社會進一步膨脹，才能避免經濟停滯甚至衰退；政府應權衡政治代價，從那些淨得益最大的領域着手改革，扭轉與福利社會的關係。政府拿得出策略，市民才會相信特區領導有方，當局應恢復綠皮書和白皮書的諮詢方式，為重建香港的未來邁出第一步。

政府應直面非商業領域內福利社會的擴張，與商業領域內有限政府堅持小規模的內在矛盾，就政府該做什麽和可做什麽，與市民訂定社會契約，以免政策支離破碎、投機取巧，看似毫無方向。政府應就公眾上升的訴求提出一種有系統的市場手段，說明這才是長遠之計。只有當市民認同市場機制最有效，才有可能擺脫既得利益的糾纏。政府應就此凝聚民意，爭取支持。

過去這幾十年，香港社會變得太快，後遺症不少。三十年前，一邊是封閉的中國內地，另一邊是全球化的世界，香港居間搭橋鋪路。今天，內地在經濟上高度開放，有半條腿跨進了全球化的世界，這項翻天覆地的變化動搖了我們的經濟和社會結構。

仗着市場靈活，我們在這個過程中支援了內地，自己也得到不少好處。現在發覺，我們原來忽視了個中的副作用；對於市場和福利兩種政策精神的內在矛盾，市民都很清楚，只不過未想到怎麼辦。政府徵求答案時，應登高望遠，跳出現有的框框；而答案，是不會來自那些只着眼於選票或者迎合既得利益者的人士。

「深層次結構性矛盾」系列．十之二