香港政策环境的矛盾

这是我所写十篇有关香港深层次矛盾文章的第二篇。上月23日见报的第一篇，从半个世纪以前财政司郭伯伟（Cowperthwaite）的预算案讲起。他当年的预算案讲辞是港府经济政策最权威的阐述。政府作出两大承诺：维持「有限政府」（limited government），以及让市场引导经济；曾俊华两个星期前发表的预算案也没有偏离。

所有活动，不论商业还是非商业，都是在有限的资源和多种的需求之间作出选择；故此，所有的选择，包括社会、健康、教育、房屋和环境问题，都涉及机会成本，因而本质上是经济性的。说到底，资源有限，却要满足各种彼此竞争的需求，因此很多非商业活动也都可以像商业活动那样，透过市场来提供。可惜在这方面，香港没有真正落实「小政府，大市场」。

转型期的经济政策

将医疗、教育、福利和房屋的需求交由私营部门透过市场来提供，效益通常较高。举个例，对弱势人士派发津贴券，既可较为公平地分配收入，又不致牺牲经济效益。只有当市场失灵时，政府才真正须要插手；现在既要直接提供医疗、教育和房屋，又要广泛地监管，吃力不讨好。可惜，港督麦理浩（Murray MacLehose, 1971-82年在任）主政时，并没有采用「小政府，大市场」方案。

香港的公共政策自此存在着两种矛盾的准则——商业上坚守有限政府的郭伯伟原则；医疗、教育、房屋等非商业领域，走的是英国福利社会道路。有限政府不仅促进了经济，更顶住了商界的游说，避免对企业提供优惠。本栏在1月19日和26日说过，政府对市场上的竞争者一视同仁，包括有意加入经营者，对于维持国际竞争力至关重要。所谓有限政府不仅要限制政府的规模，还要确保对所有人都公平。

人们或以为，殖民地政府会偏袒英资。但就解密的官方文件看，当时的港府似乎刻意与商界的游说保持距离，尤其是英资机构。与商界的合作只限于少数受外国限制的领域，例如根据当时《多纤维协定》，就美国纺织和成衣出口配额进行谈判和分配。

当时各国普遍保护没落的工业，受游说左右，富裕国家就最保护农业。 1970年代，由于制成品的出口竞争力下降，香港商界担心经济变得空洞，游说活动有所加强，但政府不为所动。

最近这四十年，制造业产值占名义GDP的比重持续下跌：1970年是30.9%，1980年跌到22.8%，1990年再跌到16.7%，2000年更跌到单位数的4.8%，最近的2009年只剩下1.8%。

表一

但与实际GDP相比，跌势相对较轻。

表二

制造业在1980年占名义GDP的22.8%，但只占同年实际GDP的17.1%。原因是服务业价格比制成品价格上升得快。由于制造业向内地迁移和随后扩张，香港的生产力有所提高。服务业价格上升正说明港人的生活改善。

经济转型由制造业改为以服务业带动，为香港带来了巨大的收益。香港为深圳河以北的制造业基地提供生产者服务，抵消了本地制造业外流的损失。由1980年到2009年，制造业占实际GDP的比重由17.1%下跌15.3%至1.8%。同期内，生产者服务占实际GDP的比重，由29.8%上升16.9%到46.7%。工人的收入和雇主的利润同期内也持续上升。

福利社会的兴起

经过大约二十年的转型，除了个别高增值服务，香港已不再有制造业。但转型完成后，我们惯享的高增长亦走到了尽头。

内地近年也开始出现劳工短缺，急须提升技术层次。特区政府面对的诉求包括：开发技术和加快创新、协助内地的高新科技投入市场、在人力资本和培训上加大投资、方便人才在两岸三地和国外之间流动、以及加强与内地的协作。遇有资本市场失利和跨境监管失灵，特区政府适度地介入似是责无旁贷；相信很快就有人来游说，而政府于决定介入之前，向公众清楚阐释为何介入以及如何介入尤为重要。

公众如果明白，政府并非只是帮企业发财，同时也想拉员工一把，应该会获得广泛支持，不致于因为支持发展而背上骂名。港人痛恨官商勾结，但似乎主要是针对银行、大型基建和地产，以及其背后的大财团，当局宜直面这些民怨。由于协助大企业会动辄得咎，每逢遇到高难度和富争议的课题时，常见官员押后决定，甚至将抉择推给法庭，这只会令问题恶化，发展经济靠领导的能力，而不是司法公正。

政府如果倾向某些人和事，又怎能确保有公平的竞争、免受责骂是官商勾结？因此，《竞争法》解决不了，因为这里涉及的不是企业行为而是政府行为。为免招致市民的疑虑，政府提出建议前，本应和盘托出所有的得失，但在现实中很少这样做，以致公开讨论时，缺乏足够的支持。

政府往往把一些对立的既得利益者当作民意，以为咨询过他们就够了。事实上，沉默的大多数才能代表民意的主流；后者缺乏组织，很少公开表达，只有利益团体热中于此道。政府应深入社会，唤起沉默的大众，以之为政策后盾。

香港大踏步走向福利社会，是在麦理浩时代。当时市民对1960年代后期的动荡犹有余悸。这位港督既有魅力又有权威，决心为社会疗伤。郭伯伟的理财哲学加上财政司夏鼎基的技巧，也挡不住他用英式福利社会打造香港非商业活动的热情。

香港自此两种政策并行。商业上享有最自由的市场，但非商业方面是完全的福利社会。在这种矛盾的政策下，财政司和布政司（回归后称为「政务司司长」）各据一个「山头」。有人笑说，财政司向资本主义经济征取收入，交给布政司在社会主义经济里派发。有限政府的承诺不变，但福利社会也在蓬勃的市场资助下日渐成长。

这项矛盾深深烙入了香港制度的肌理，决定了很多政治力量的排布。泛民组织的领导层和草根阶层的支持，往往是麦理浩政策及其所属机构的产物，福利社会支持者众。说到底，这个环境是在民怨激发动荡后，为了重建政府的认受性而创建的。

福利社会在麦理浩任内发轫时，大部分人都很穷，在经济上差别不大。因此，起初的补助旨在广泛发布，受惠者众，但款额不多。及后经济快速成长，政府才有能力作更多的承担，为大批市民提供起码的补助。但市民希望改善生活，加上人口老化、预期升高，政府的补助变得愈来愈慷慨，资源急剧流失。

当局后来更广泛提供一些日后无法追回的福利，对财政造成更大的冲击。不只此，由于服务范围广、规模庞大，除了刺激官方机构膨胀，也制造了一批依附于政府福利事业的非公营供应商。这批公私机构彼此交缠，形成一个庞大的既得利益网，推动着公营和半公营服务非市场经济的扩张。

福利社会与有限政府的内在矛盾无人不知，只有竞选公职的政客和静待退休的官员，才会对这项矛盾和个中的差别置诸不理。

这两种公共政策本质上对立，现在就更水火不容。这是香港深层次矛盾的其中一个来源。这些棘手的矛盾本应在其变得复杂无比之前、在1980年代，至少不应晚过1990年代就着手处理，可惜政府分了心，拖到现在，不但更难对付，问题甚至大到无从入手。香港的政治分化后，凝聚共识极其困难，要找到一套可行而又连贯的解决方案似乎更不可能。环顾全球，还没有一个政府有良策应对；悲观气氛弥漫香江，有人甚至绝望，幸而仍然有声音高呼尽力而为。

郭伯伟时代开创的理财准则，至今对特区仍具制度影响力。官员理财时运用这种自制力，希望用不同的方法来满足公众在医疗、教育和房屋方面的需要。不少这些构想借助市场的机制和诱因，旨在补救福利社会的后遗症。

这包括直资学校、颁发副学士学位的学院、私立大学、接受津贴的志愿医疗保险计划，对租户出售公共房屋，终止居者有其屋计划，以及分拆房屋委员会名下屋村的商用物业。有些政策或带有机会主义色彩，或受环境驱使，甚至兼具其他目的，但各出奇谋之余，都设法借助市场形成了某种一致性。回归后的政府虽然被指跛脚、缺乏领导，但在这方面仍然有成，个中的功劳不能抹杀。

以下也许就是问题所在：政府有必要清楚解说我们所面对的矛盾，提出有说服力的解释。应先说明政府是有限的，但为了推动经济，必须作出复杂的抉择，不应动辄被指官商勾结。而在更高的层次上，外围环境不断改变，香港只是一个城市，规模有限，不想落后于人，就必须在经济上作出具挑战性的抉择，别无他法。此外，应重申「有限政府」是香港最佳的选择；由于外围的变化难料，维持小政府才能灵敏地作出反应，屹立不倒。

有必要解释政策

就各国的经验看，福利社会若继续膨胀，终会侵蚀私有经济的基石。这是一个渐进的过程，不一定能察觉其短期内的变化。香港的经济以市场为本，一旦衰落，除了个别具有最大经济添加值、足以挑起全城福利包袱的极少数产业外，恐怕只有一些依附于福利社会的经济部门能够存活，其余的资金和人才只会一走了之；Rudy Giuliani担任市长以前的纽约市，就一度落到这个地步。

由于预期上升和人口的变化，市民的诉求近年水涨船高，只有防止福利社会进一步膨胀，才能避免经济停滞甚至衰退；政府应权衡政治代价，从那些净得益最大的领域着手改革，扭转与福利社会的关系。政府拿得出策略，市民才会相信特区领导有方，当局应恢复绿皮书和白皮书的咨询方式，为重建香港的未来迈出第一步。

政府应直面非商业领域内福利社会的扩张，与商业领域内有限政府坚持小规模的内在矛盾，就政府该做什么和可做什么，与市民订定社会契约，以免政策支离破碎、投机取巧，看似毫无方向。政府应就公众上升的诉求提出一种有系统的市场手段，说明这才是长远之计。只有当市民认同市场机制最有效，才有可能摆脱既得利益的纠缠。政府应就此凝聚民意，争取支持。

过去这几十年，香港社会变得太快，后遗症不少。三十年前，一边是封闭的中国内地，另一边是全球化的世界，香港居间搭桥铺路。今天，内地在经济上高度开放，有半条腿跨进了全球化的世界，这项翻天覆地的变化动摇了我们的经济和社会结构。

仗着市场灵活，我们在这个过程中支援了内地，自己也得到不少好处。现在发觉，我们原来忽视了个中的副作用；对于市场和福利两种政策精神的内在矛盾，市民都很清楚，只不过未想到怎么办。政府征求答案时，应登高望远，跳出现有的框框；而答案，是不会来自那些只着眼于选票或者迎合既得利益者的人士。

「深层次结构性矛盾」系列．十之二